IV. UN SEUL CHOIX POUR L'ENTREPRISE « FRANCE » : UNE STRATÉGIE OFFENSIVE

Au-delà de cette espèce de mal français qui empêche notre pays de tirer le meilleur parti des opportunités offertes par la mondialisation, il y a un contraste entre les réactions du secteur privé et celles du secteur public face au changement.

Lors de son audition par la mission, M. Roger Fauroux, ancien ministre, coauteur avec M. Bernard Spitz d'un ouvrage collectif intitulé « Notre État », a estimé que les entreprises françaises s'étaient adaptées de façon exemplaire au jeu de la mondialisation, le plus souvent aussi bien, voire mieux, que les entreprises des pays voisins, même dans les domaines marqués par une culture publique, comme le montre l'exemple de France Telecom. En revanche, il a souligné l'importance du handicap résultant d'insuffisances dans la gestion de notre appareil public.

Parmi les actions prioritaires qu'il convient de mener, selon la mission, pour permettre à la France de faire face au défi de la mondialisation, la réforme de l'État constitue à la fois la condition et le dénominateur commun de la plupart des propositions avancées par la mission :

· Elle est la condition de nombre des mesures proposées et, notamment, du volet fiscal, dont le financement ne saurait être dégagé sans de substantielles économies budgétaires, dont la source réside, précisément, dans une action de l'administration plus efficace et plus économe de moyens ;

· Elle est le dénominateur commun de l'ensemble de la stratégie offensive que la mission propose de mettre en oeuvre, qui implique un changement d'attitude de ceux qui nous administrent, pour les amener à se comporter comme les représentants d'entreprises attentives à leur marché et, plus encore, soucieuses de leurs « clients », qu'ils soient Français ou étrangers.

Qu'il s'agisse d'assurer la compétitivité de notre cadre fiscal et social, d'acclimater une culture du risque et de l'excellence, ou, plus fondamentalement, de définir une politique de la mobilité internationale et de l'expatriation, la mission estime que la bataille ne sera gagnée que si les Français parviennent à faire preuve d'esprit d'équipe et à se mettre résolument au service de l'entreprise « France ».
 

A. ASSURER LA COMPÉTITIVITÉ DE NOTRE CADRE FISCAL ET SOCIAL

Jusqu'à présent, la France a eu, comme on l'a vu, tendance à multiplier les mesures fiscales et sociales allant à contre-courant de ce que faisaient ses principaux partenaires.

La mission a considéré que, si l'on voulait mettre l'entreprise « France » en ordre de bataille, il convenait, au contraire, de nous rapprocher des pratiques des autres pays, notamment de ceux appartenant à l'Union européenne.

De ce point de vue, notre premier objectif doit être de parvenir à une meilleure harmonisation européenne.

Mais, eu égard à la lenteur du processus et à certains signes préoccupants d'une intensification de la concurrence fiscale, il paraît souhaitable de ne pas hésiter à adopter des dispositifs qui nous mettent en situation d'être compétitifs, tant pour les compétences que pour les capitaux et pour les entreprises.

La mission ne pouvait envisager de présenter, dans le cadre de ce rapport, un vaste plan de remise à plat de son système fiscal et social. Compte tenu des enjeux financiers, économiques et politiques, de la technicité aussi d'un certain nombre de dispositifs, cela n'était pas à la portée d'une structure aux ambitions nécessairement plus restreintes.

Elle a souhaité désigner des pistes d'évolution en distinguant des orientations à long terme destinées à rapprocher nos règles de celles de nos concurrents, et indiquer des mesures plus ponctuelles, a priori d'un coût limité, qui, sans changer fondamentalement la structure de nos prélèvements, constitueraient autant de « signaux » d'un changement d'attitude.

Pour concrétiser ces grandes orientations et trouver les bons signaux à adresser aux agents économiques tentés par l'expatriation, elle s'est efforcée de sélectionner, en fonction de sa propre sensibilité et de ses priorités, certaines propositions contenues dans les rapports du Sénat et, en particulier, de sa commission de finances et de M. Jean François-Poncet, ainsi que dans les rapports récents directement reliés à la question de l'expatriation des compétences des capitaux et des entreprises, en l'occurrence, le rapport de M. Frédéric Lavenir « L'entreprise et l'hexagone » et celui de Paris Europlace.

Mais, bien qu'elle n'ait en aucune façon l'ambition de présenter un plan d'ensemble, la mission souhaite attirer l'attention sur l'urgence d'une réforme fiscale répondant au défi de la mondialisation et sur la nécessité de bien la présenter à l'opinion et au monde des entreprises. Bref, il s'agit d'être attentif à bien « vendre » son plan, comme l'a fait le chancelier Schröder, qui est parvenu, grâce au relais des médias, à lui donner une dimension tout à fait spectaculaire.

Elle considère, également, que pour conforter la crédibilité d'une telle réforme fiscale, il faut, aussi, bien montrer que le souci de la compétitivité et de l'attractivité du territoire est placé au coeur des préoccupations gouvernementales.

Tel est l'objet de la première proposition, préalable aux adaptations à court ou moyen termes de la fiscalité des personnes et des entreprises, que préconise la mission.
 

1. Introduire des pratiques de « benchmarking » au coeur du processus législatif et réglementaire

Si l'on veut rendre crédibles des mesures destinées à jouer un rôle de signal d'un vrai changement de mentalité collective, il convient d'acclimater en France des pratiques de « benchmarking », consistant à situer, à la manière d'un produit, le site France par rapport à la concurrence.

A cet égard, le préalable à toute mesure fiscale consiste à organiser systématiquement une meilleure prise en compte des contraintes consécutives à la mondialisation, au coeur de l'action gouvernementale, de façon à bien montrer que l'on est désormais vigilant et que l'on s'engage à porter une attention constante aux conséquences de la mondialisation sur le fonctionnement du pays.

Il s'agirait, d'une part, de prévoir qu'à l'occasion de la présentation du budget, le rapport économique et financier comporte nécessairement une sorte d'état des lieux de notre compétitivité.

Cette analyse objective pourrait être effectuée, soit par les services de la Banque de France dont l'indépendance est garantie, soit par des organismes privés qui viendraient, un peu comme c'est le cas en matière de taux de croissance, faire contre-point aux analyses gouvernementales.

D'autre part, on pourrait demander que les mesures fiscales et sociales importantes fassent l'objet d'une étude d'impact du point de vue de notre compétitivité internationale. Il s'agit de mettre en place une procédure assurant que le Parlement, et plus généralement l'opinion, soient informés des conséquences des décisions qui sont sur le point d'être prises.

Bref, il s'agit de mettre en place des procédures qui assurent la prise en compte des contraintes internationales dans le fonctionnement de l'État et des pouvoirs publics.
 

2. Encourager les efforts d'harmonisation européenne face à une concurrence fiscale préoccupante

En dépit des efforts déployés tant au niveau des États que des instances communautaires, on ne voit guère de signes d'une diminution significative de la concurrence fiscale dans l'Union européenne.
 

a) Une concurrence fiscale admise par la Commission européenne

Pour la Commission européenne, la politique fiscale de l'Union européenne doit répondre à deux objectifs.

D'une part, elle doit alléger la pression fiscale globale et abaisser les taux nominaux tout en élargissant la base d'imposition.

D'autre part, elle doit veiller à ce que les systèmes fiscaux contribuent à un meilleur fonctionnement des marchés des biens, des services et des capitaux, ainsi qu'au bon fonctionnement du marché de l'emploi. Elle doit donc concourir non seulement à la suppression des entraves et des distorsions fiscales, mais également à l'élimination des dysfonctionnements liés à la mise en oeuvre de 15 systèmes fiscaux différents au sein de l'Union européenne.

Pour autant, la Commission européenne estime qu'une harmonisation complète des systèmes fiscaux ne s'impose pas. A condition qu'ils respectent les règles communautaires, les États membres peuvent choisir librement la structure de leurs systèmes fiscaux, ainsi que les taux et les bases d'imposition qu'ils considèrent comme les plus appropriés. La Commission européenne considère qu'on ne peut refuser un degré raisonnable de concurrence fiscale au sein de l'Union européenne.
 

b) La diversité des systèmes fiscaux au sein de l'Union européenne

Les régimes fiscaux applicables aux entreprises de l'Union européenne varient aussi bien au niveau des taux que des bases d'imposition.

Certes, de nombreux pays de l'Union européenne ont entrepris une baisse des taux de l'impôt sur les sociétés.

Toutefois, les taux effectifs d'imposition restent très variables. Lors de l'audition de M. Michel Vanden Abeele, directeur général de la fiscalité et de l'union douanière, celui-ci a constaté un écart de plus de 30 points entre l'État ayant le taux le plus bas (à savoir l'Irlande) et celui ayant le taux le plus élevé en l'occurrence l'Allemagne, juste derrière laquelle on trouve la France. Il a signalé que cet écart risquait de s'accroître lors de l'élargissement de l'Union européenne. En effet, certains pays comme la Lituanie, suivie de Chypre ou de l'Estonie, soit n'imposent pas les bénéfices des entreprises, soit prévoient de ne pas les imposer, ce qui n'est pas acceptable par l'Union.

Par ailleurs, les bases imposables sont très diverses. La chambre de commerce et d'industrie de Paris^43(*) a recensé les exemples les plus significatifs.

En ce qui concerne les plus-values de cession de titres, l'Allemagne a décidé leur exonération à partir de 2002. Elle rejoint ainsi la Belgique, le Danemark, l'Espagne, le Luxembourg (lorsque la plus-value résulte de la cession d'actions comprises dans une participation égale à 25 % au moins ou d'une valeur minimum de 250 millions de francs) et les Pays-Bas. Au contraire, la France, le Royaume-Uni, la Suède et la Finlande taxent lesdites plus-values, soit selon le droit commun, soit à un taux réduit.

Les méthodes d'amortissement varient également selon les pays. L'Italie autorise uniquement les amortissements linéaires, alors que la plupart des pays acceptent les amortissements dégressifs sur certains biens. Par ailleurs, chaque État accorde, pour un certain nombre de biens, le droit de pratiquer fiscalement un amortissement supérieur au linéaire ou au dégressif, souvent de 100 % l'année de l'acquisition. Ces dispositifs concernent généralement des biens de haute technologie, de protection de l'environnement, les logiciels... Mais les biens concernés et les règles appliquées varient d'un État à l'autre.

L'amortissement des fonds de commerce fait également l'objet de règles différentes selon les pays. Ce dernier est admis en Allemagne (pour les fonds acquis, sur 15 ans), en Belgique (en linéaire avec un taux de 20 % s'il y a dépréciation), en Grèce, en Italie et aux Pays-Bas (20 %).

En revanche, la France, l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni n'acceptent pas l'amortissement du fonds de commerce.
 

c) L'existence de régimes considérés comme dommageables

La plupart des pays de l'Union européenne ont également développé des régimes fiscaux susceptibles d'influencer la localisation des activités économiques au sein de la Communauté.

Toutefois, les États se sont rendu compte des risques que comportait une compétition fiscale non maîtrisée entre eux. Non seulement les ressources budgétaires sont amputées, mais en outre, les éléments peu mobiles, comme le travail (à l'exception du travail très qualifié) se trouvent fiscalement pénalisés par rapport aux éléments plus mobiles. En outre, il s'agit d'un jeu à somme nulle, puisque les États sont obligés de s'aligner sur les États les moins disant. A la fin du processus, l'avantage comparatif qui pouvait profiter à un État particulier a disparu, mais tous les États ont perdu une partie de leurs recettes fiscales.

Tout en se montrant favorables à une certaine concurrence fiscale au sein de l'Union européenne, les États membres ont décidé de lutter contre la concurrence fiscale dommageable en créant un groupe « code de conduite » chargé de dresser la liste de ces mesures.

Les dispositions fiscales visées incluent les dispositions législatives ou réglementaires ainsi que les pratiques administratives. Sont considérées comme dommageables, les mesures fiscales établissant un niveau d'imposition effective nettement inférieur, y compris une imposition nulle, par rapport à celles qui s'appliquent normalement dans l'État membre concerné. Le groupe examine également :

- si les avantages sont accordés exclusivement à des non-résidents ou pour des transactions conclues avec des non-résidents ;

- si les avantages sont totalement isolés du marché national, de sorte qu'ils n'ont pas d'incidence sur la base fiscale nationale ;

- si les avantages sont accordés même en l'absence de toute activité économique réelle et de présence économique substantielle à l'intérieur de l'État membre offrant ces avantages fiscaux ;

- si les règles de détermination des bénéfices issus des activités internes d'un groupe multinational divergent de principes généralement admis sur le plan international, notamment avec les règles approuvées par l'OCDE ;

- si les mesures fiscales manquent de transparence, notamment lorsque les dispositions légales sont appliquées avec souplesse et d'une façon non transparente au niveau administratif.

Le groupe « code de conduite » a examiné 289 régimes et a rendu un rapport le 23 novembre 1999 énumérant 66 mesures considérées comme dommageables.

Les 66 mesures dommageables

Le groupe « code de conduite » a regroupé les mesures dommageables dans six rubriques différentes : services financiers, financement et paiement de redevances ; assurance, réassurance et assurance captive ; services intragroupe ; sociétés holding ; exonération et sociétés offshore ; mesures diverses.

1. Services financiers, financement et paiement de redevances

Les activités de ce secteur ont un haut potentiel de mobilité.

- 16 mesures ont été recensées, qui visent à octroyer, en totalité ou en partie, des exonérations ou des réductions d'impôt aux entreprises exerçant leurs activités dans les domaines des services financiers, du financement et du paiement de redevances.

Le groupe a ainsi « montré du doigt » les incitations fiscales accordées aux sociétés implantées dans le centre international de services financiers de Dublin, à savoir :

- l'application d'un taux de 10 % (au lieu de 32 %) pour l'impôt sur le revenu des sociétés ;

- l'exonération, pendant 10 ans, des impôts locaux sur la propriété foncière ;

- la possibilité pour les locataires de déduire deux fois le montant des frais de location dans le centre, pendant dix ans ;

- l'amortissement dès la première année de 100 % des frais de construction dans le centre pour les propriétaires occupants ;

- l'amortissement dès la première année de 54 % des frais de construction dans le centre pour les propriétaires-bailleurs, et par la suite, l'amortissement du solde à raison de 4 % par an ;

- l'amortissement dès la première année de 100 % de dépenses en équipements nouveaux ;

2. Assurance, réassurance et assurance captive

- 10 mesures ont été recensées, soit parce que le niveau autorisé de réserves ayant une incidence sur la fiscalité peut être supérieur aux risques réels sous-jacents ou lorsque le report de l'impôt sur les bénéfices provenant de l'assurance est particulièrement long, ou encore lorsqu'il y a un régime spécial d'exonération, de taux réduit ou d'imposition à base fixe pour certains types d'activité.

Ainsi a été relevé, le régime luxembourgeois des provisions pour fluctuations des taux de sinistre des entreprises de réassurance, parce qu'il permet de reporter la comptabilisation du revenu imposable pendant un laps de temps très long, par exemple 10 ans, qui peut être encore prolongé par l'émission de nouvelles polices au cours de cette période.

3. Services intragroupe

Le groupe a examiné un certain nombre de mesures ayant trait aux prix de transfert des services intragroupe. La norme internationalement reconnue en matière de prix de transfert est le principe de l'indépendance des sociétés (« arm's length principle »), tel qu'il est énoncé, dans les principes de l'OCDE applicables en matière de prix de transfert. Pour empêcher une entreprise multinationale de déplacer ses bénéfices d'un pays à l'autre en sous-évaluant ou en surévaluant ses prix de transfert, le principe de l'indépendance des sociétés considère qu'il convient de calculer les bénéfices imposables réalisés lors d'opérations transfrontalières entre des entreprises associées comme si ces transactions avaient été effectuées entre des entreprises indépendantes.

- 13 mesures ont été relevées, qui utilisent des méthodes du coût de revient majoré et du prix de revente diminué. A ainsi été « épinglé », le régime belge des centres de coordination. Ces derniers sont soumis à l'impôt sur les sociétés, calculé au taux normal, mais ce taux n'est appliqué qu'à une base d'imposition théorique correspondant à un pourcentage de certains coûts d'exploitation (et non pas au bénéfice effectivement enregistré dans les états financiers). Or, sont exclus de cette base d'imposition des éléments aussi fondamentaux que le coût du personnel, les coûts de financement et les charges sociales.

4. Sociétés holdings

Le groupe a constaté qu'il pouvait y avoir des raisons commerciales pour qu'une société multinationale comporte dans sa structure de groupe une société holding particulière. Mais il a également constaté que de nombreuses sociétés holding sont créées uniquement ou essentiellement pour des raisons de stratégie fiscale. Les sociétés holding peuvent servir, en particulier, de point de concentration des bénéfices ou de société intermédiaire, ce qui est efficace au point fiscal. Les sociétés holding à finalité fiscale n'ont généralement que peu ou pas de substance économique et peuvent se résumer à une boîte aux lettres. Elles ont donc une mobilité potentielle très importante et les mesures touchant la fiscalité des entreprises peuvent avoir une incidence considérable sur leur localisation au sein de la Communauté.

Le groupe a estimé dommageables les mesures permettant d'exonérer d'impôt les dividendes d'origine étrangère, lorsque les bénéfices donnant lieu aux dividendes ont été imposés, dans le pays d'origine, à un taux considérablement inférieur au taux d'imposition auquel ils auraient été soumis dans l'Etat membre en question s'ils y avaient été réalisés.

A ainsi été considéré comme une mesure dommageable le régime des sociétés holdings des Pays-Bas, dans lequel les dividendes et les plus-values sont exonérés de l'impôt néerlandais.

5. Exonération et sociétés offshore

- 14 mesures ont été retenues par le groupe, car elles prévoyaient l'exonération partielle ou totale de l'impôt sur les sociétés ou sur certaines catégories de bénéfices, y compris ceux qui proviennent d'activités offshore.

6. Mesures diverses

- 9 mesures ont été relevées par le groupe qui n'entrent pas dans aucune des rubriques mentionnées ci-dessus.

Les États membres se sont engagés à ne pas introduire de nouvelles mesures fiscales dommageables.

En outre, lors du sommet de Nice en novembre dernier, les États se sont engagés à supprimer les mesures dommageables relevées par le groupe « code de conduite » d'ici au 1^er janvier 2003, même si un régime dérogatoire est prévu pour certaines entreprises jusqu'en 2005.

L'initiative du code de conduite constitue donc une avancée intéressante pour lutter contre les régimes fiscaux dommageables et les pratiques déloyales. Pour autant, cette régulation fiscale européenne ne dispense pas la France d'un effort pour abaisser ses taux d'imposition et en particulier rapprocher sa fiscalité des personnes et des entreprises de celle de ses partenaires de l'Union européenne.

3. Atténuer certaines particularités françaises en matière de fiscalité des personnes

Impôt sur le revenu, droits de mutation et, bien entendu, impôt sur la fortune, sont les trois prélèvements dont il convient de revoir le régime, à la fois à court terme en recherchant des mesures susceptibles d'annoncer une évolution des esprits face à la mondialisation, et, à plus long terme, en indiquant des pistes pour faire évoluer notre législation fiscale en direction de celle de nos principaux concurrents.

Les mesures ci-après n'épuisent pas les propositions de la mission, dans la mesure où l'on en trouvera d'autres, exposées à l'occasion des dispositifs spécifiques prévus en matière de recherche et d'innovation ou pour attirer les talents.

a) Pour un impôt de solidarité sur la fortune moins confiscatoire

A défaut d'une suppression de l'ISF, qui serait pourtant justifiée au regard de son faible rendement et de ses multiples effets pervers, la mission propose deux réformes, qui, du fait de leur coût limité, devraient pouvoir être mises en oeuvre rapidement. Il s'agit :

· du rétablissement du plafonnement de la cotisation d'ISF pour éviter que cet impôt n'excède 85% des revenus perçus au cours de l'année ;

· de l'imputation de l'ISF sur le montant des droits de succession. L'imputation du montant d'ISF payé par le détenteur du patrimoine sur le montant des droits de succession que devront acquitter ses héritiers, permettrait de rendre l'ISF plus supportable et devrait limiter le nombre des expatriations.

Il y là des signaux qui montreraient, d'une part, que l'on entend résolument s'attaquer à l'un des facteurs de l'accélération du mouvement d'expatriation des patrimoines et, d'autre part, que l'on veut atténuer le cumul des impôts frappant le capital en France.

La mission a cependant reconnu que, si de telles propositions étaient de nature à atténuer les effets négatifs d'un tel impôt, elles aboutissaient à rendre plus complexe un régime, qui l'est déjà bien suffisamment.

Consciente du fait qu'il s'agissait d'un impôt faisant, à tort ou raison, partie de notre paysage fiscal, et qu'il était difficile d'en proposer purement et simplement la suppression - bien que certains de ses membres en aient éprouvé la tentation -, la mission s'est néanmoins demandé s'il ne convenait pas de réfléchir à une réforme radicale de son assiette.

Elle a évoqué, ainsi, une réforme profonde de cet impôt. Celle-ci consisterait, d'une part, à élargir considérablement son assiette, notamment en incluant les biens professionnels et les oeuvres d'art, et, d'autre part, à créer un seul taux d'imposition, très faible, qui pourrait être de l'ordre de 0,5 %. Un tel système devrait être assorti d'abattements spécifiques élevés pour l'outil de travail, afin de ne pas pénaliser les petites entreprises.

Séduite, à certains égards, par une solution qui par sa simplicité évitait les effets pervers consécutifs à la mise en place de régimes dérogatoires, et répondait au critère classique d'un bon impôt, qui est d'avoir une assiette large et un taux modéré, la mission n'a finalement pas pris un tel parti.

Il lui a semblé toutefois que l'effet positif pouvant résulter d'une telle réforme, serait en tout ou partie neutralisé par les craintes de voir un taux bas être poussé irrésistiblement vers le haut comme on en a vu maints exemples - à commencer par la CSG - tout au long de notre histoire fiscale.
 

b) Pour des droits de mutation garantissant la liberté de transmettre ses biens à ceux qui vous sont proches

A moyen terme, il est évident que la France ne pourra pas échapper à une refonte des droits de mutation à titre gratuit. Comme on l'a vu, son barème est beaucoup trop élevé par rapport à celui de ses principaux partenaires européens.

A l'heure actuelle, l'abattement autorisé est particulièrement bas : 500.000 francs pour les conjoints, 300.000 francs pour les ascendants, 150.000 francs pour les frères et soeurs et 10.000 francs (sic !) dans les autres cas. Ces abattements devront donc être progressivement relevés à un niveau compatible avec le souhait de nos concitoyens de pouvoir assurer l'avenir matériel de leurs proches.

En particulier, il est inacceptable que le taux de 20 % s'applique pour la fraction de part nette taxable comprise entre 100.000 francs et 3,4 millions de francs. En effet, cette tranche est beaucoup trop large.

Il convient donc de revoir les premières tranches du barème afin de les relever significativement pour éviter ce paradoxe que des fortunes de 100.000 francs ou de 3,4 millions de francs soient jugées équivalentes, puisqu'elles sont taxées au même taux marginal.

Certes, des dispositions existent en cas de donations anticipées, mais certains dispositifs, ainsi que cela a été signalé à la mission, viennent en atténuer l'efficacité.

Tel est le cas, en particulier, du barème fixant la valeur de l'usufruit, qui constitue une entrave d'autant plus regrettable aux transmissions de patrimoines que l'on s'efforce, au contraire, de favoriser par tous les moyens les donations anticipées. Ceci est de la première importance au regard de notre sujet, dans la mesure où précisément, c'est l'excès de taxation des transmissions d'entreprises qui légitime l'expatriation.

Établi au début du siècle sur la base d'une espérance de vie de près de 20 ans inférieure à celle d'aujourd'hui et de taux d'intérêt sensiblement plus faibles, le barème actuel tend à sous-estimer la valeur de l'usufruit que le donataire conserve et partant surévaluer celle du bien transmis.

La surévaluation de l'assiette de l'impôt et, donc, des droits, est pénalisante pour les transmissions d'entreprises, qui, on le sait, donnent lieu parfois à des comportements d'expatriation de la part de ceux qui cherchent à éviter le poids d'un impôt jugé excessif

LES ATTRAITS DE LA FISCALITÉ BELGE POUR LES PARTICULIERS

I. DES RÉGIMES ATTRAYANTS POUR LES PARTICULIERS

Comparé au système français, l'impôt sur les personnes physiques comporte un certain nombre de zones non taxables ou faiblement taxées qui attirent les contribuables fortunés voulant échapper à la fiscalité sur le patrimoine existant en France. La fiscalité des revenus du travail est en revanche considérée comme confiscatoire.

1. Exonération des plus-values mobilières : Les plus-values provenant de la gestion normale d'un portefeuille privé sont en principe non imposables à l'exception des plus-values résultant de participations substantielles (> 25 %) détenues dans une société belge et cédées à une société étrangère.

2. Taxation proportionnelle des produits financiers : Les dividendes et les intérêts sont, sauf exception, soumis à un prélèvement libératoire compris entre 15 et 25 %. Ils ne sont pas soumis à la progressivité de l'impôt sauf lorsque celle-ci est plus favorable.

3. Il n'existe pas d'impôt sur la fortune.

4. La donation : Les donations manuelles, quel que soit leur montant, intervenues plus de trois ans avant le décès du donateur, sont exonérées des droits de succession.

5. Le secret bancaire : Pour les particuliers, le secret bancaire est quasi absolu sur les comptes privés. L'administration fiscale ne reçoit aucune information des banques sur les revenus perçus (en général soumis au prélèvement libératoire) et l'accès aux comptes bancaires n'est possible, sur autorisation du directeur général des impôts, que lorsqu'une enquête fait apparaître des éléments concrets laissant présumer un mécanisme de fraude fiscale. Dans les faits, les enquêtes sur un compte bancaire sont extrêmement rares (quelques unités par an).

Cette situation incite un certain nombre de nos compatriotes fortunés à venir s'installer en Belgique : pour échapper à l'ISF sur leur patrimoine mobilier présent et à venir, et, jusqu'en 1999, pour anticiper la réalisation de plus-values importantes liées notamment à la cession ou à la transmission d'entreprises créées par le contribuable.

Si elle est un pays de refuge pour une certaine catégorie de contribuables, la Belgique n'est pas particulièrement attractive au plan de la fiscalité personnelle pour un entrepreneur qui voudrait créer sa propre entreprise, compte tenu de la lourdeur de l'imposition des revenus salariaux et professionnels.

II. LES RÉGIMES FISCAUX LIÉS AUX INVESTISSEMENTS DES ENTREPRISES

La Belgique possède un dispositif légal d'agréments préalables et de décisions anticipées qui permet à l'administration d'accorder à certaines catégories d'investisseurs étrangers (essentiellement les groupes multinationaux et une partie de leur personnel) des régimes fiscaux dérogatoires au droit commun.

Les structures de holdings constituent également un outil d'optimisation fiscale internationale, auquel peuvent avoir recours ces mêmes groupes mais aussi les entrepreneurs dans le cadre de la cession de leur outil de travail.

1. Les régimes liés aux agréments et aux « rulings » :

Conçu pour attirer les investisseurs étrangers, le système a pour but de garantir la sécurité juridique des opérateurs économiques en leur donnant la possibilité d'obtenir de l'administration des décisions sur l'application future de la loi fiscale à leur égard.

- Les décisions prises par la Commission des accords fiscaux préalables : Elles sont limitativement définies par les dispositions de l'article 345 du code des impôts et concernent principalement les exonérations liées aux opérations de restructuration des groupes (système équivalent au dispositif français en matière d'agrément, article 210 et suivants du code général des impôts).

- Les accords conclus avec le service des décisions anticipées : Les accords sur les sociétés de service des groupes multinationaux permettent à ces entreprises d'exercer certaines activités au profit des autres sociétés du groupe à des prix très faibles, sans que le caractère réduit des marges bénéficiaires et des résultats imposables qui en résulte, ne soit sanctionné par l'administration fiscale.

L'Arrêté royal du 3 mai 1999 étend la possibilité d'obtenir des décisions anticipées :

- aux projets d'investissements en immobilisations corporelles et incorporelles,

- à la territorialité des implantations,

- à la détermination des prix de transfert,

- à l'application des droits d'enregistrement sur les apports en capital.

Cet outil est particulièrement adapté pour offrir des régimes clefs en main « discrets et efficaces » en terme d'attractivité fiscale sur le territoire belge.

2. Le régime des cadres expatriés des groupes multinationaux : Ces cadres sont considérés fictivement comme des non-résidents et leur imposition est strictement limitée aux revenus de source belge :

- la quote-part des rémunérations afférente aux prestations professionnelles effectuées à l'étranger est totalement exemptée d'impôt en Belgique,

- le solde taxable subit des réfactions et exonérations liées à l'expatriation.

3. Le régime des stocks-options : La particularité réside dans la taxation forfaitaire des options au moment de leur attribution et non, comme généralement, au moment de leur levée.

4. Les holdings : C'est le régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés qui s'applique mais il est particulièrement intéressant, puisqu'il permet de cumuler les exonérations prévues en matière de dividendes perçus, de retenues à la source sur les dividendes versés et de plus-values sur les cessions de participations.

L'exonération des plus-values sans condition de taux ou de durée de détention en font l'un des régimes les plus attractifs d'Europe.

Ce dispositif fiscal, qui s'adresse particulièrement aux groupes multinationaux, est décrié par les partenaires européens de la Belgique mais également, de l'intérieur, par une partie du monde politique qui met en avant le manque à gagner fiscal lié à ces régimes.

Le ministre des finances a affirmé à plusieurs reprises que ceux-ci ne seraient supprimés qu'aux dernières échéances prévues suite au sommet de Feira. La réforme de l'impôt sur les sociétés visant à une baisse des taux s'appliquant à une assiette élargie dans laquelle est engagée le gouvernement sera peut-être l'occasion d'une remise en cause anticipée de cette situation.
 

c) Pour un régime des plus-values de cession qui tienne compte de l'enrichissement réel

La mission estime qu'il importe de tenir compte de l'érosion monétaire qui affecte les titres des entreprises. En effet, le code général des impôts prévoit un abattement pour tenir compte de l'érosion monétaire en matière de vente d'un immeuble. Il convient d'élargir ce régime aux ventes de titres mobiliers.
 

d) Pour un allègement et une simplification de l'impôt sur le revenu

La France ne peut rester inerte, alors la réforme allemande introduite par le chancelier Schröder prévoit une baisse du taux marginal à 51 % en 2001, jusqu'à 42 % en 2006.

Il faut, d'abord, réaliser une opération vérité en donnant suite à la proposition du conseil national des impôts tendant à intégrer dans le barème l'abattement de 20% réservé aux salariés et aux adhérents à des centres de gestion agrées dans la limite d'un plafond de 722 000 francs, étant donné que les revenus ne bénéficiant pas de cet abattement ne représentent plus qu'une part assez faible de la matière imposable.

Le taux de la tranche supérieure passerait ainsi de 53,25 % à environ 42,2 %. Une telle réforme, qui ramènerait effectivement notre taux marginal d'imposition à un niveau proche de celui en vigueur en Grande Bretagne, serait de nature à favoriser toutes les activités de services, comme la banque ou les assurances, employant des spécialistes auxquels les conditions de marché permettent d'exiger des rémunérations élevées.

Dans le cas où le débat que pourrait susciter l'avantage ainsi donné aux revenus non salariaux conduirait à des mesures de rééquilibrage - qui pourraient par exemple prendre la forme d'une nouvelle tranche d'imposition -, il est indispensable que son taux reste inférieur à 50 %.

Il faut ensuite remettre sur le métier une réforme du mode de perception de l'impôt aboutissant au prélèvement à la source en vigueur dans la quasi-totalité des pays de l'Union européenne, ce qui réduirait les coûts de perception et, surtout, diminuerait l'incompréhension et les réactions de rejet que cet impôt suscite chez beaucoup de nos compatriotes en France, mais aussi à l'étranger, lorsqu'il s'agit d'envisager un retour en France.

4. Rapprocher la fiscalité des entreprises de la norme européenne

Il convient de remarquer que l'évolution du taux français de l'impôt sur les sociétés diffère de celle de la plupart des pays de l'Union européenne^44(*)et que, d'une façon générale, il faut poursuivre, notamment pour les PME, le processus en cours de retour à la moyenne européenne.

La mission tend d'abord à mettre l'accent sur un groupe de mesures ponctuelles particulièrement utiles du point de vue de la compétitivité des entreprises françaises ; pour autant elle ne s'interdit pas ensuite d'appeler de ses voeux des réformes plus lourdes par leurs implications techniques, mais qui semblent de nature, non seulement à clarifier des régimes juridiques longtemps avancés devenus particulièrement confus avec les années, mais encore à nous rapprocher des pratiques de nos concurrents européens.

Il s'agit d'améliorer, au regard du poids des prélèvements mais aussi de la lisibilité des régimes, la compétitivité de notre système fiscal, dont on a vu qu'il était un des critères de localisation des investissements.

a) Les mesures à court terme : amortissements des actifs incorporels et suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires

La mission a constaté à la suite des auditions auxquelles elle a procédé, que deux dispositions fiscales pénalisent particulièrement la localisation des entreprises en France et incitent à des délocalisations d'activités.

Les amortissements des actifs incorporels

Il s'agit d'abord du régime des amortissements des éléments incorporels qui est moins favorable en France que dans certains États de l'Union européenne. En effet, en France, seuls les droits incorporels ayant une durée limitée dans le temps, peuvent faire l'objet d'un amortissement, comme les brevets ou les logiciels. En revanche, ni le fonds de commerce, ni les marques de fabrique ne peuvent faire l'objet d'un amortissement. Cette rigueur risque de pénaliser la localisation de marques en France ou encore d'entreprises gestionnaires de bases de données.

Selon les informations obtenues par la mission, la jurisprudence est en train d'évoluer sur ce sujet^45(*), ce qui devrait lever les réticences doctrinales résultant du fait qu'on ne peut, en théorie, amortir des biens qui ne se déprécient pas. La mission propose donc d'élargir le champ d'application de l'amortissement des actifs incorporels, notamment en y incluant les marques.

La suppression du taux supérieur de la taxe sur les salaires

Alors que l'ensemble des banques européennes sont exonérées de TVA sur les intérêts, les banques françaises acquittent une taxe sur les salaires, au prorata des opérations exonérées de TVA. Bien qu'elles supportent cette taxe de substitution, les banques françaises n'en sont pas pour autant admises à élargir leurs droits à récupération de TVA.

De fait, la taxe sur les salaires est devenue un impôt spécifique, supporté d'une manière discriminatoire par les banques et sociétés d'assurances françaises notamment. La mission est consciente que la suppression pure et simple de cette taxe à court terme est délicate car elle priverait l'État d'une recette de 50 milliards de francs. Toutefois, elle propose à court terme la suppression du taux supérieur de 13,60 %.

b) Les mesures à moyen terme : exonération des plus-values sur cession de titres de participation et suppression de l'avoir fiscal

Il s'agit de deux régimes fiscaux anciens qui, en leur temps, avaient donné à la fiscalité française une avance certaine sur ses concurrentes mais qui aujourd'hui, apparaissent relativement obsolètes, par suite notamment d'une certaine baisse générale des taux d'imposition.

CRÉER UN ENVIRONNEMENT FAVORABLE POUR LA PLACE FINANCIÈRE
DE PARIS : LES PROPOSITIONS DE PARIS EUROPLACE

Paris est en compétition très vive avec les autres places financières européennes. Certes, elle dispose d'atouts incontestables comme le haut niveau de formation des salariés français, la qualité des infrastructures ainsi que la qualité de la vie et de l'environnement culturel.

Toutefois, face à Londres, la place financière de Paris souffre d'une base trop limitée d'investisseurs faute de fonds de pension français, d'une absence de banques d'investissement de taille mondiale et d'un environnement fiscal et réglementaire défavorable.

Afin d'attirer les entreprises et les meilleurs talents de la finance en France, Paris Europlace a dressé la liste des réformes indispensables. Elles peuvent être regroupées en deux grandes catégories : supprimer les taxations n'existant pas dans les autres États européens et attirer en France des talents, français et étrangers.

1. Supprimer les taxations n'existant pas dans les autres États européens

Afin d'améliorer la compétitivité de la place financière de Paris, il convient de revenir sur deux dispositions : la taxe sur les salaires et la contribution des institutions financières.

La taxe sur les salaires

Elle trouve son origine dans le versement forfaitaire sur les salaires qui avait été mis à la charge des employeurs par le décret de réforme fiscale de 1948 et se substituait pour les salariés à la taxe professionnelle. Le versement forfaitaire présentait primitivement un caractère temporaire. Il a changé de dénomination pour devenir, à compter du 1^er janvier 1968, la taxe sur les salaires.

Pour les banques et les sociétés d'assurance, l'existence de cette taxe pose un double problème :

- d'une part, elle contribue à les inciter à localiser les emplois à l'étranger et rend moins attractive l'implantation de banques et sociétés d'assurance étrangères à Paris ;

- d'autre part, elle pèse sur la compétitivité des banques et sociétés d'assurance françaises par rapport à leurs concurrentes européennes.

A défaut de pouvoir supprimer la taxe sur les salaires pour des raisons budgétaires (le produit de cet impôt s'élève à 50 milliards de francs), Paris Europlace propose de supprimer le barème supérieur de 13,6 % pour la fraction de rémunération excédent 83.480 francs. Deux barèmes subsisteraient, de 4,25 % pour la fraction de rémunération inférieure à 41.780 francs et de 8,5 % pour la fraction de rémunération comprise entre 41.780 francs et 83.480 francs. Paris Europlace chiffre l'impact budgétaire de cette mesure à 4 milliards de francs.

La taxe sur les contributions financières

Comme le constate Paris Europlace, cette taxe sectorielle, calculée indirectement sur le poids de la masse salariale, n'a pas d'équivalent à l'étranger alors qu'elle concerne un secteur très important pour l'emploi en France, mais également très exposé à la compétition internationale.

C'est la raison pour laquelle Paris Europlace demande sa suppression.

2. Attirer en France des talents, français et étrangers

Favoriser l'emploi en France de salariés étrangers

Paris Europlace constate que les entreprises françaises, de plus en plus internationales, ont besoin de cadres étrangers. Toutefois, le coût de l'emploi dans notre pays freine les recrutements.

Pour assurer un revenu net après impôt de 450.000 francs à un résident, le coût global pour l'employeur est aujourd'hui de 1.454.203 francs en France contre 739.353 francs au Royaume-Uni, 820.616 francs en Allemagne et 963.092 francs aux Pays-Bas, soit un surcoût moyen de 75 %.

Pour remédier à cet inconvénient, Paris Europlace propose d'instaurer un abattement sur les charges fiscales et sociales des cadres étrangers.

Retenir les cadres français

Les salariés très qualifiés français sont de plus en plus mobiles. Ils sont naturellement très attirés par la place financière de Londres qui leur offre des opportunités de carrière et des rémunérations uniques en Europe. Il convient donc d'éviter que l'environnement social et fiscal de la place financière de Paris renforce davantage leur tendance à s'expatrier.

Paris Europlace constate que la prochaine baisse de l'impôt sur le revenu constitue un premier élément positif, puisque le taux marginal va, au terme de la réforme, être réduit de manière significative.

Toutefois, le poids des prélèvements sociaux en France reste trop élevé. Dans la mesure où les cotisations retraite sont plafonnées, il pourrait être envisagé, au-delà d'un certain seuil de cotisations, un plafonnement ou une forfaitisation des cotisations maladie, chômage et famille.

Le rapport de Paris Europlace conclut sur l'urgence de la situation : « la globalisation des marchés, le rapprochement des réglementations prudentielles (qui facilite la délocalisation), l'avènement de l'euro (qui neutralise les avantages d'une gestion financière dans le pays de la monnaie), l'organisation des activités financières par lignes de métiers mondiales, le processus engagé de fusion de certaines bourses, posent la question de la survie de certaines activités à Paris si elles restaient handicapées. ».

La complexité des régimes et l'importance des masses financières en cause amènent la mission à approuver le principe de réformes préconisées selon les cas dans le rapport de M. Frédéric Lavenir ou de Paris Europlace, mais sans s'engager dans des modalités dont la définition sort du cadre de la mission.

Source : Paris Europlace : « Paris, place financière européenne : lancer les programmes d'action », 22 mars 2001

L'exonération des plus-values sur cession de titres de participation

Comme il a été indiqué précédemment, déjà six pays de l'Union européenne exonèrent les plus-values sur cession de titres, dont les Pays-Bas et, à partir de l'année prochaine, l'Allemagne. Si la France veut faciliter la réorganisation des entreprises françaises et la création de pôles nationaux puissants, elle doit également exonérer les plus-values sur cession de titres.

Suppression de l'avoir fiscal

L'avoir fiscal et son corollaire le précompte ont été créés en 1965 pour éviter la double-imposition de l'entreprise et de son actionnaire. Aujourd'hui 36 ans après, il faut bien constater avec M. Alain Lambert, président de la commission des finances du Sénat, que le système actuel est « moribond ».

Pire encore, en ne se réformant pas, la France s'éloigne de ses principaux concurrents, puisque, avec l'Italie, elle est le seul grand pays à vouloir éviter la double-imposition du groupe et de son actionnaire, personne physique.

Plusieurs critiques peuvent être adressées au régime actuel :

1/ l'avoir fiscal ne correspond plus à sa vocation première qui était d'annuler la double-imposition du dividende : le précompte, qui, à l'origine, ne devait être qu'un « gage » de l'avoir fiscal, pénalise aujourd'hui lourdement les sociétés ;

2/ des taux multiples sont apparus : pour satisfaire une partie de sa majorité, le Gouvernement actuel a progressivement baissé le taux de l'avoir fiscal pour les associés, personnes morales, qui devrait atteindre 15 % en 2002 ;

3/ le système est emblématique de la fiscalité française : il est complexe et variable avec des taux différenciés selon les personnes et selon les années et il est coûteux pour l'État avec une dépense importante à mettre en rapport avec les quelques 11 milliards de francs de recettes du précompte attendus pour 2001.

Aujourd'hui, il est temps de réfléchir à un nouveau système, dans la mesure où, à cette complexité, ne correspond aucun intérêt économique. Le système n'est en aucune façon incitatif à l'investissement dans des sociétés françaises, ni pour les Français ni pour les étrangers, pour lesquels il est faux de dire que cet avoir fiscal octroyé en numéraires les incite à acheter des titres de groupes français.

Le cadeau que constitue le remboursement de l'avoir fiscal aux actionnaires étrangers ne représenterait que 0,35 % de la valeur du titre.

Dans ces conditions, la mission qui n'a pas la capacité technique de faire des propositions détaillées, ne peut que joindre sa voix à celle de tous ceux qui proposent que cette législation soit remplacée par un régime d'imposition des distributions, voisin de ceux de nos principaux concurrents.

La suppression de l'avoir fiscal doit être mise à l'étude dans les meilleurs délais, ainsi que son remplacement par un nouveau système, qui pourrait notamment s'inspirer de la nouvelle législation fiscale allemande. Celle-ci évite les double-impositions chez la société distributrice et impose les dividendes à un taux raisonnable pour l'actionnaire, personne physique. Celui-ci ne paierait l'impôt qu'au taux du barème et que sur 50 % des dividendes perçus.

c) Poursuivre l'harmonisation européenne de la fiscalité des entreprises

La mission approuve la lutte contre la concurrence fiscale dommageable entreprise par l'Union européenne à travers le code de conduite. Toutefois, elle estime qu'un politique plus ambitieuse doit être menée en vue d'harmoniser la fiscalité des entreprises. Elle pourrait consister à proposer aux entreprises un ensemble unique de règles régissant l'assiette de l'impôt sur les sociétés pour leurs activités menées à l'échelle communautaire. Il n'est pas question de supprimer toute concurrence fiscale, mais de normaliser a minima un certain nombre de règles fiscales, notamment d'assiette.

En 1992, un comité avait été créé, présidé par M. Onno Ruding, afin de formuler des propositions dans ce sens.

Certaines propositions ont été retenues, mais aucune mesure n'a été prise en faveur d'une harmonisation de l'assiette de l'impôt sur les entreprises. De même, aucune réflexion n'a été engagée sur une imposition minimale des entreprises, parce qu'à l'époque, une telle imposition était jugée incompatible avec l'existence d'une certaine compétence fiscale entre les États. Toutefois, l'idée d'une imposition minimale pourrait de nouveau ressurgir en raison de la multiplication des candidatures à l'Union européenne d'États n'imposant pas ou peu les entreprises, comme la Lituanie ou encore Chypre.

Impôt sur les sociétés - Évolution des taux maximum - Comparaison internationale

Nota : Parmi les États visés ci-après, la Belgique, les États -Unis, l'Irlande, le Luxembourg et le Royaume-Uni appliquent des barèmes progressifs d'impôt sur les sociétés. Par conséquent, le taux effectif d'imposition dans ces cinq États est généralement inférieur aux taux maxima mentionnés dans le tableau.

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
France	D 42 (1)  ND 37	42 34	34	33,33	33,33	33,33	36,66	36,66	41,66	40	37,76	36,43	35,43 (projet)	34,43 (projet)
Allemagne	D 36 (1) ND 50	36 50	36 50	36 50	30 45	32,25 48,37	32,25 48,37	32,25 48,37	31,65 47,47	31,65 42,20	31,65 42,20	26,37	26,37	26,37
Autriche	30	30	30	30	34	34	34	34	34	34	34	34	--	--
Belgique	43	41	39	39	40,17	40,17	40,17	40,17	40,17	40,17	40,17	40,17	--	--
Danemark	40	38	38	34	34	34	34	34	34	32	32	30	--	--
Espagne	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	--	--
Finlande	25	25	25	25	25	25	28	28	28	28	29	29	--	--
Grèce (1)	ND 46 D 0	ND 46 D 0	35	35	35	C 35 NC 40	C 35 NC 40	C 35 NC 40	C 35 NC 40	C 35 NC 40	C 35 NC 40	C 35 NC 40	--	--
Irlande	43	40	40	40	40	38	38	36	32	28	24	20	16	12,5
Italie	46,36	47,83	47,83	52,20	52,20	52,20	53,20	53,20	27 à 37 (2)	27 à 37 (2)	27 à 32 (2)	19 à 36	--	--
Luxembourg	34,68	33,33	33,33	33,33	33,33	34,32	34,32	33,28	31,20	31,20	31,20	31,20	--	--
Pays-Bas	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	--	--
Portugal	39,6	39,6	39,6	39,6	39,6	39,6	39,6	39,6	37,4	37,4	35,2	35,2	33 (projet)	30,8 (projet)
Royaume-Uni	34	33	33	33	33	33	33	31	31	30	30	30	--	--
Suède	40	30	30	30	30	28	28	28	28	28	28	28	--	--
État -Unis (3)	34	34	35	35	35	35	35	35	35	35	35	35	--	--
Suisse (niveau Confédération) (4)	9,8	9,8	9,8	9,8	9,8	9,8	9,8	9,8	8,5	8,5	8,5	8,5	--	--

(1) D = bénéfices distribués ; ND = bénéfices non distribués ; C = société cotée ; NC = société non cotée

(2) Le taux moyen d'imposition de l'ensemble du bénéfice ne peut être inférieur à 27 %. Dès lors, le taux effectif d'imposition varie entre 27 % et 37 %. Plus un impôt régional égal, en général, à 4,25 % de la valeur ajoutée nette produite par les sociétés (impôt non déductible de la base de l'IS d'Etat).

(3) plus, dans la plupart des États fédérés, un impôt égal, en moyenne, à 7 % du bénéfice, déductible de la base de l'IS fédéral

(4) plus un impôt variable selon chacun des 26 cantons et des compléments d'impôt au niveau de chaque commune : taux global effectif du canton de Genève = 30,99 %, du canton de Zurich = 18,44 % à 32,3 % et du canton de Zug = de 13,92 % à 19,35 %

Rappel des propositions du comité Ruding

· Imposition des transactions transfrontalières

Le comité propose un élargissement du champ d'application de la directive mère-filiales :

- élargissement de la suppression de retenue à la source sur les dividendes entre État membres à tous les types de sociétés et réduction des seuils de participation ;

- adoption d'un projet de directive, similaire à celle des dividendes, mais relatif, cette fois, aux intérêts et redevances : en effet, les retenues à la source qui frappent les paiements d'intérêts et de redevances entre entreprises créent des obstacles pour les opérateurs économiques qui exercent des activités transfrontalières. Elles peuvent impliquer des formalités très longues, entraîner des pertes de trésorerie et aboutir quelques fois à une double imposition.

La Commission a présenté une proposition de directive le 4 mars 1998.

· Les prix de transfert

Le rapport Ruding insiste sur la nécessité de fixer des règles harmonisées relatives à la détermination des prix de transferts (prix auquel une entreprise d'un groupe rémunère les biens ou service qui lui sont fournis par une entreprise appartenant au même groupe). Sans cette mesure, on risque d'aboutir à des situations dans lesquelles les coûts sont localisés dans les pays où les taux nominaux d'imposition sont élevés et les bénéfices dans les pays où ces taux sont faibles.

.Les systèmes d'impôt sur les sociétés

Les recommandations visent les modalités et l'étendue de l'allégement accordé aux actionnaires sur l'IS frappant les bénéfices distribués sous forme de dividendes.

· Les taux nominaux d'IS

Pour réduire les distorsions de concurrence qui peuvent résulter des différences de régime fiscal, le Comité recommande l'adoption d'un taux minimal de 30 % et un taux maximal de 40 %. Le taux minimal est justifié par la nécessité de contrecarrer l'érosion fiscale. Par contre, le taux maximal est plus difficilement justifiable économiquement.

· L'assiette de l'IS

L'harmonisation des taux d'IS n'a de sens que si la base d'imposition fait également l'objet d'une harmonisation minimale (fixation de normes minimales pour les principaux paramètres de détermination de la base imposable : les amortissements, les provisions pour créances douteuses, les dépenses et charges professionnelles et le report des pertes). Dans le cas contraire, la convergence des taux d'imposition peut très bien aboutir à accroître les différentiels de coût du capital. Il suffit simplement pour cela que pour un même taux, les assiettes soient différentes.

· Les incitations fiscales

Les incitations fiscales doivent être limitées afin de rendre la base imposable plus transparente. Cependant, étant donné que l'UEM réduit fortement les instruments de politique économique des États membres, des incitations fiscales pourraient rester nécessaires. Le rapport accepte donc que certaines incitations soient maintenues à la condition qu'elles soient spécifiques à certaines zones ou activités limitées et qu'elles ne fassent pas partie du système fiscal général.

5. Maîtriser les charges sociales à défaut de pouvoir les différencier

La mission a mis en perspective le rôle joué par le niveau élevé des charges sociales dans la perte de compétitivité du site France pour l'accueil de certaines activités professionnelles hautement qualifiées comme celle des spécialistes des marchés financiers ou même les footballeurs.

L'absence de régime spécifique aux salariés étrangers constitue une difficulté pour les directions des ressources humaines des grands groupes qui doivent à la fois compenser le surcoût occasionné par le niveau des charges sociales en France, afin d'assurer la parité du pouvoir d'achat des salaires de leurs cadres, et gérer la complexité du système français afin d'accompagner le personnel expatrié dans leurs démarches. Cette situation n'est pas spécifique à la France, puisqu'à la pluralité des taux de cotisations sociales dans les pays européens, correspond également une pluralité de régimes de prestations sociales.

Par ailleurs, la mise en place sur le plan social d'un tel régime particulier ne serait pas sans poser des problèmes juridiques tant au niveau national au regard du respect du principe d'égalité qu'au niveau européen, compte tenu des directives relatives à la libre circulation des travailleurs.

Néanmoins, des réformes globales sont possibles et pourraient concerner l'ensemble des actifs.

Le cas particulier de l'expatriation des joueurs de football

Les auditions des responsables des grandes entreprises ont souvent donné lieu à des références sportives pour expliquer pourquoi, par exemple, certains spécialistes des marchés financiers allaient « jouer » à l'étranger. Afin de mieux appréhender la question de l'expatriation des sportifs, la mission a organisé le 9 mai 2001 une table ronde réunissant plusieurs personnalités du monde du football afin d'examiner les conséquences de l'expatriation des joueurs de football français en Europe.

Au cours de cette table-ronde, M. Laurent Perpère, président délégué du PSG, a déclaré que les joueurs constituaient le premier exemple de salariés européens. Il a expliqué que, lorsqu'un club comme le PSG versait à un joueur un revenu net de 100 francs, le coût total pour le club s'élevait à 300 francs, alors qu'il ne s'élevait qu'à 185 francs pour un club britannique.

Cette différence a été considérée comme un facteur important favorisant l'expatriation des joueurs.

Plusieurs intervenants ont souligné la nécessité d'adopter des règles spécifiques adaptées aux particularités du milieu sportif, et d'harmoniser les règles de gestion des clubs au niveau européen.

Au cours de cette réunion, M. Jacques Donzel, conseiller technique au Cabinet de Mme Marie-Georges Buffet, ministre de la Jeunesse et des Sports, a expliqué que le Gouvernement privilégiait la voie de l'étalement de la fiscalité et des charges sociales plutôt que celle de l'allégement.

Cette table ronde n'a pas abouti à la condamnation du phénomène de l'expatriation qui, au contraire, a été considéré comme un facteur positif ayant participé au succès de la sélection nationale.

Seul le caractère déséquilibré du phénomène au détriment des clubs français a été dénoncé ainsi que les conditions économiques et sociales qui pénalisent leur activité.

Après avoir envisagé de re-plafonner de certaines cotisations sociales évoquées par telle ou telle des personnalités qu'elle a auditionnées, ou de proposer un régime spécifique pour les salariés expatriés en France pour quelques années qui aurait pu également bénéficier aux sportifs de haut niveau, la mission a préféré préconiser une politique généralisée d'abaissement des prélèvements sociaux.

Alléger les charges sociales sur les ressortissants étrangers ayant le statut de résident temporaire, en ce qui concerne les cotisations retraites ou des possibilités de paiements fractionnés des rémunérations, est une idée séduisante mais complexe à mettre en oeuvre, compte tenu notamment de nos engagements européens et internationaux.

LES PRESTATIONS SOCIALES

	FRANCE	ALLEMAGNE	PAYS-BAS	ROYAUME-UNI
REMBOURSEMENT DE SOINS	§ Libre choix du médecin  § Avance des frais par l'assuré (sauf accidents de travail)  § Remboursement sur la base du tarif conventionnel ou d'autorité	§ Libre choix parmi les médecins conventionnés  § Pas d'honoraires à payer  § Libre choix de la caisse maladie	§ Libre choix du médecin conventionné par une caisse d'assurance maladie  § Changement deux fois par an  § Pas d'honoraires à payer	§ Inscription sur une liste d'un médecin généraliste, du service national de santé, de son lieu de résidence  § Soins gratuits - Pas d'honoraires à payer
MALADIE  Indemnités journalières	§ Délai de carence : 3 jours  § Montants des prestations :  . 50 % du salaire calculé sur les trois mois précédant l'arrêt  . Salaire maximum : 14.470 F/mois  . Minimum : 49,55 F /jour  . Maximum : 241,15 F/jour  § Durée d'indemnisation :  . 360 J sur une période de 3 ans  . ou 3 ans si affection de longue durée	§ Délai de carence : 1 jour  § Montant des prestations :  . L'employeur maintient le salaire pendant les 6 premières semaines  . 80 % du salaire dans la limite du plafond (77.400 DM/an - limité à 100 % du net)  . Maximum 25 DM/jour + compl. éventuel par l'employeur)  § Durée maximale d'indem-nisation 78 semaines sur période de 3 ans	§ Délai de carence : 0 à 2 jours  § Montant des prestations :  . 70 % du salaire journalier :  l'employeur assure le paiement pendant 2 à 6 semaines  . Salaire maximum pris en compte 289 NGL/jour  § Durée maximale d'indem-nisation : 12 mois	§ Délai de carence : 3 jours et salaire > 62 £/semaine  § Montant des prestations  . Indemnisation par l'employeur à concurrence de 28 semaines  . Montant des prestations : environ 56 £/semaine
MATERNITÉ  Indemnités journalières	§ Durée du congé :  6 semaines avant la naissance, 10 semaines après  Montant des prestations :  § 100 % du salaire net dans la limite du plafond de SS	§ Durée du congé :  6 semaines avant la naissance, 10 semaines après  § Montant des prestations :  Maintien du salaire net moyen avec un maximum de 25 DM/jour	§ Durée du congé :  16 semaines  § Montant des prestations :  100 % du salaire journalier  maximum : 289 NGL/jour	§ Durée du congé :  16 semaines  § Montant des prestations :  90 % du salaire pendant 6 semaines puis 12 semaines au taux uniforme de 56 £/semaine
INVALIDITÉ  Pension	§ Perte de capacité de gain des 2/3  § Montant de la pension  . Invalide 1ère cat. : SAMB x 30 %  . Invalide 2ème cat. : SAMB x 50 %  . Invalide 3ème cat. : SAMB x 50 % + majoration tierce personne  Maximum de paiement : 82.320 F  § Minimum de paiement : 17.147 F	§ Taux minimum d'incapacité : 50 %  § Montant de la pension  Mensuellement : nombre de points x Valeur actuelle de la pension x Indice de la pension  . Valeur actuelle de la pension : environ 47,44 DM  . Le nombre de points attribué par année de cotis. = le ratio entre le salaire plafonné de l'employé et le salaire de base des assurés	§ Taux minimum d'incapacité : 15 %  Après 52 semaines d'incapacité, le taux minimum d'incapacité passe à 25 %. La base n'est plus le salaire journalier mais un montant fixe  § Montant des prestations : de 14 % de 100/108ème du salaire jour à 70 % de 100/108ème du salaire journalier + allocation vacances	§ Taux minimum d'incapacité : pas de taux spécifique  § Montant des prestations :  . Invalidité temporaire :  ~ 56 £/semaine  . Invalidité permanente :  62 £/semaine + supplément dont le montant dépend de l'âge auquel l'invalidité est déclarée, soit  ~13,5 £/semaine si <35 ans   ~8,50 £/semaine si 35 à 44 ans
ACCIDENTS DE TRAVAIL  MALADIE PROFESSIONNELLE	§ Délai de carence : néant  § Accident de trajet couvert  § Montant des prestations :  . 60 % du salaire précédant l'arrêt pendant 28 jours. 60 % après.  . Maximum  § Rente accidents de travail  Taux de pension x salaire utile (limite)  § Rente d'ayants droit  Conjoint, enfants, ascendants	§ Délai de carence : néant  § Accident de trajet couvert  § Montant des prestations :  . 80 % du salaire, plafond. Montant de la rente  . taux minimum d'incapacité : 20 %  . montant : S x taux IPP x 66,66 %  si T = 100 % : 68,7 % de S  si T = 75 % : 50 % de S, etc.  § Rente d'ayants droit  Conjoint, enfants, ascendants	§ Pas d'assurance particulière en matière d'accidents du travail, couverture comme en maladie, invalidité  § Pas de rente d'ayants droit	§ L'accident de trajet, en général, n'est pas couvert  § Incapacité temporaire  Délai de carence : 3 jours  Montant des prestations : idem  § Maladie, pendant 168 jours ouvrables  § Incapacité permanente  Taux mini d'incapacité (T) : 14 %  Montant des prestations  § pas de rente d'ayants droit

Cette politique de maîtrise générale des charges n'est plus aujourd'hui hors de portée compte tenu de l'état des comptes sociaux, l'excédent de 5,2 milliards de francs constaté en 2000 devant perdurer en 2001 pour atteindre 7,9 milliards de francs. Elle constituerait un signe tangible de l'engagement de la France dans la mondialisation et dans la compétition pour accueillir les activités pourvoyeuses d'emplois à haute valeur ajoutée.

Certes, le retour à meilleure fortune des comptes sociaux est précaire, puisqu'il est subordonné à la poursuite de la croissance qui a tendance à fléchir. Il est surtout menacé par les dépenses occasionnées par le non-remboursement par l'État des exonérations de cotisations sociales liées aux trente-cinq heures (13 milliards de francs en 2000) ; or ces dépenses indues pourraient continuer à croître dans les années à venir, limitant d'autant la baisse potentielle des prélèvements sociaux comme l'a rappelé encore dernièrement notre commission des Affaires sociales.

La mission d'information considère que les marges de manoeuvre dégagées par la sécurité sociale doivent servir en priorité à abaisser les cotisations sociales pour l'ensemble des salariés et plus seulement pour les bas salaires.

Par ailleurs, la mission d'information rappelle que la maîtrise de l'évolution des prélèvements sociaux est in fine déterminée par la maîtrise des dépenses sociales. Cette politique est possible notamment dans le domaine de l'assurance maladie, sans pour autant porter atteinte à la qualité des soins, comme l'a rappelé la commission des Affaires sociales lors de la discussion du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale^46(*). Elle nécessite des réformes de structures pour lesquelles doit être recherché un large consensus associant l'ensemble des partenaires du monde social.

Une des réformes structurelles importantes à engager dès maintenant, si l'on ne veut pas assister, soit à l'effondrement des régimes, soit à une explosion des cotisations de nature à affecter la compétitivité de notre pays, est celle des fonds de pension, dont l'introduction raisonnée serait de nature à alléger la pression sur le système des retraites tout en constituant une rémunération différée très incitative pour les cadres.

M. Jean-Pierre Thomas, associé-gérant de Lazard Frères Gestion a regretté devant la mission, la complexité des formules d'épargne salariale relevant de la législation des assurances et rappelé qu'à niveau de rémunération sensiblement équivalent à celui proposé en France, les entreprises américaines offraient à leurs cadres la perspective de revenus de remplacement garantis par les fonds de pension.

A cet égard, la mission souhaite souligner tout l'intérêt des remarques de M. Marc-Antoine Autheman, directeur général de Crédit agricole - Indosuez. Celui-ci a affirmé que « l'assurance vie, c'est les fonds de pension à la française ». Pour regretter que l'assurance vie ne soit pas assez employée en marché d'actions par suite d'une réglementation inadaptée privilégiant les obligations.

On voit que des blocages, qu'il faut bien qualifier d'idéologiques, doublés d'une certaine rigidité de la réglementation, peuvent aboutir non seulement à rendre plus difficile la réalisation de l'équilibre des retraites, qui aurait tout à gagner à une montée relative de la prévoyance individuelle, mais encore à affaiblir le capitalisme français en ne permettant pas à notre pays de trouver en son sein les opérateurs capables de concurrencer dans le capital de entreprises françaises les fonds de pensions américains.
 

6. Simplifier, clarifier, stabiliser, règles et pratiques fiscales

Tout au long de ses auditions touchant à la fiscalité, la mission a pu mesurer concrètement ce que recouvrait la notion de réforme de l'État.

Nombre de ses interlocuteurs ont signalé tel ou tel comportement critiquable de l'administration, qui sans toujours relever directement de l'objet de la mission, n'en révélait pas moins un climat de méfiance vis à vis du contribuable et d'application aveugle des règles, qui est pour une bonne part dans la mauvaise image extérieure de notre administration et, en particulier, dans la réaction de rejet qu'on voit poindre chez certains déçus de la France, qu'ils soient étrangers ou même français.

On n'en veut pour exemple que le cas de droits liquidés sur des valeurs de titres au jour du décès, alors qu'au moment du paiement des droits leur prix avait tellement baissé que le produit de la vente suffisait à peine au paiement de l'impôt dû.

La mission ne peut donc qu'insister sur le fait que toutes ces propositions doivent être complétées par une action de longue haleine tendant à simplifier, à stabiliser et à clarifier la règle fiscale.

Ainsi, il lui a été signalé que le régime du paiement différé des droits de succession était peu appliqué en raison d'un dysfonctionnement au sein de l'administration fiscale.

En effet, le code général des impôts prévoit le paiement fractionné ou différé des impositions exigibles à condition d'apporter des garanties suffisantes. Cette garantie consiste, en cas de transmission d'entreprise, en des titres de cette dernière. Or, très souvent, le comptable des impôts, responsable pécuniairement, refuse ce genre de garantie et exige une garantie bancaire. De tels comportements ne facilitent guère les transmissions d'entreprises et vont donc à l'encontre de l'objectif de transmission plus facile des patrimoines, qui constitue un des moyens de contrecarrer certaines tendances à l'expatriation.

La mission ne multipliera pas les exemples de comportements critiquables de l'administration, notamment fiscale, préjudiciables à l'image de l'État. Une révolution mentale doit être entamée. L'administration française des impôts, dont la qualité des agents est tout à fait remarquable, doit moderniser son attitude. Elle doit comprendre que l'assujetti a laissé la place sinon toujours au client, du moins à l'usager.

L'administration, qui n'est pas un service mais est au service de la collectivité, doit rendre compte des pouvoirs qui lui sont conférés, sous peine de voir son efficacité, et finalement sa légitimité, en pâtir. C'est ce que l'on a compris dans un certain nombre de pays. On devrait y parvenir également dans le nôtre.
 

B. ACCLIMATER UNE CULTURE DE L'EXCELLENCE ET DE LA RÉUSSITE

Il est devenu banal de constater que s'opère actuellement, à un rythme extrêmement rapide, une profonde mutation, un passage de la société industrielle à la « société de la connaissance ».

Dans ce nouveau modèle, l'économie repose de plus en plus sur la qualité des ressources humaines, la valeur ajoutée que chacun, grâce à sa formation et à ses compétences, apporte à la collectivité.

L'explosion des technologies de l'information et de la communication accélère ces changements, imposant aux structures éducatives et institutionnelles une devoir permanent d'adaptation.

En lançant une « chasse aux talents » visant à attirer les hautes qualifications, sans avoir à supporter eux-mêmes les coûts de formation, les États-Unis, qu'on le veuille ou non, entretiennent un climat concurrentiel de plus en plus vif face auquel on ne peut rester passif.

Devant la mission, le ministre de la recherche, M. Roger-Gérard Schwartzenberg, déclarait : « La France n'a pas vocation a servir d'institut de formation en faveur d'États étrangers qui, au stade ultime, recueilleraient le bénéfice des efforts de formation qu'elle a consentis ».

La mission souhaite ici présenter quelques orientations et propositions visant précisément à mieux armer notre pays dans un environnement où le succès, la créativité et la capacité à créer de la « valeur ajoutée » deviennent toujours plus déterminants.

1. Dynamiser la recherche et l'innovation

Le potentiel de recherche et la capacité d'innovation constituent des éléments de plus en plus déterminants de la compétitivité économique. De ces activités « stratégiques » découlent largement les perspectives de croissance et d'emploi dans les secteurs les plus dynamiques et prometteurs, caractérisés par une forte valeur ajoutée. Pour cette raison, elles font elles-mêmes l'objet d'une vive compétition internationale.

Dans ce contexte de concurrence mondiale, la France est loin d'être démunie. Au sein des grands pays développés, elle compte parmi ceux qui peuvent faire valoir de nombreux atouts et plusieurs réussites.

Malheureusement, des défauts d'organisation, l'excès de réglementation et le manque de souplesse, tout comme certaines réticences psychologiques, l'empêchent de tirer pleinement le bénéfice de son potentiel.
 

a) Adapter notre appareil de recherche à la mobilité internationale

Au travers des analyses et des témoignages qu'elle a recueillis, la mission d'information a pu identifier plusieurs faiblesses de notre appareil de recherche qui influent visiblement sur le départ, et surtout sur l'absence de retour en France d'un certain nombre de chercheurs. Face à cette situation, il ne lui appartient pas de proposer des réformes lourdes au sein de nos organismes de recherche, bien que plusieurs personnalités auditionnées et des chercheurs expatriés aient jugé de telles réformes indispensables pour restaurer la compétitivité et l'attractivité de la recherche française.

Il s'agit, ici, de se limiter aux mesures les plus immédiates destinées, non pas à freiner une mobilité internationale des chercheurs qui paraît nécessaire et positive, mais à faire en sorte que le potentiel scientifique français soit mieux utilisé et valorisé, au bénéfice de notre pays.

Renforcer les actions en direction des chercheurs français à l'étranger pour faciliter leur retour

Nous avons vu que le fonctionnement actuel du secteur de la recherche pousse au développement des séjours à l'étranger sans assurer correctement le suivi des chercheurs concernés, dont beaucoup ont le sentiment d'avoir perdu tout contact, et donc toute chance de recrutement futur, avec les organismes de recherche français.

Ces organismes, comme les pouvoirs publics, ont pris conscience de la nécessité d'améliorer l'organisation de ces séjours. De multiples initiatives ont été prises afin de rétablir avec ces chercheurs un contact qui avait tendance à s'estomper. A travers les différents sites internet, l'information sur les perspectives d'emploi en France a été améliorée. Des associations telles que l'association Bernard Grégory ou l'ARISE (Animation du réseau des ingénieurs et scientifiques français à l'étranger), constituent des bases de données sur les ingénieurs et scientifiques français expatriés en vue de faciliter leur placement. Le forum USA, initiative remarquable mise en place il y a une dizaine d'années par l'ambassade de France aux États-Unis, permet chaque année de mettre en contact, au travers de manifestations organisées dans différentes villes américaines, les entreprises françaises et le vivier des ingénieurs et scientifiques français expatriés. Enfin, plusieurs organismes de recherche ont défini une véritable stratégie de recrutement axée vers les scientifiques expatriés, à l'image de l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA). Son président, M. Bernard Larrouturou, a pu exposer, devant la mission d'information, les conclusions de la récente campagne d'information qu'il a menée outre-atlantique pour faire connaître à nos compatriotes expatriés les perspectives d'emploi en France dans la recherche publique sur les technologies de l'information et de la communication.

Toutes ces initiatives doivent être développées et systématisées. Il serait cependant souhaitable d'aller plus loin dans au moins deux directions.

Tout d'abord, il est indispensable qu'un contact soit maintenu entre les universités ou les organismes de recherche français et les jeunes scientifiques effectuant un stage post-doctoral. Trop souvent, ceux-ci ont le sentiment d'être « oubliés » et pénalisés par l'éloignement physique, ceux qui sont restés en France pouvant en revanche entretenir des contacts qui faciliteront leur recrutement. Il faut donc trouver des formules permettant à ces post-docs, à travers la participation à des colloques ou la diffusion d'informations, de se faire connaître et de faire connaître leurs recherches.

Il est surtout urgent de simplifier et d'adapter les modalités d'inscription au concours de l'enseignement supérieur et de la recherche, afin de supprimer, autant que possible, tous les obstacles matériels et administratifs que rencontrent aujourd'hui les candidats établis à l'étranger. Les exigences relatives aux pièces administratives ou aux formulaires à produire doivent être réduites au minimum, d'autant que la plupart des renseignements qu'elles apportent peuvent être vérifiés a posteriori, lors de l'admission du candidat. Les modalités d'examen des candidatures doivent être revues, l'organisation actuelle des auditions des candidats ne donnant manifestement pas satisfaction. En effet, ces auditions, aujourd'hui réduites à un entretien de quelques dizaines de minutes, devraient être beaucoup plus approfondies et leur organisation matérielle (délais de convocation, dates d'audition, prise en compte des frais de déplacement) adaptée aux candidats vivant à l'étranger.

Créer, pour les jeunes chercheurs, des emplois sur contrat dans les organismes publics de recherche

La généralisation du statut de fonctionnaire titulaire dans les organismes de recherche publics a procuré aux chercheurs français un environnement stable sans doute favorable à la continuité de leurs travaux. Elle a en revanche eu pour effet négatif de n'offrir aux jeunes diplômés aucune autre perspective que la réussite aux concours de maître de conférences et de chargé de recherche. Ce système de « tout ou rien » a transformé des milliers de jeunes diplômés, et notamment des docteurs, en laissés pour compte. Certains ont purement et simplement abandonné la recherche, d'autres se sont « rabattus » sur l'enseignement secondaire. Les stages post-doctoraux, les contrats d'attachés temporaires d'enseignement et de recherche ont constitué des formules d'attente, mais tous n'en bénéficient pas. On peut présumer que malgré l'évolution désormais plus favorable de l'emploi scientifique, notamment pour des raisons démographiques, un nombre important de ces jeunes diplômés ne pourront être recrutés sur des emplois de titulaires.

L'arrivée à l'âge de la retraite d'une génération nombreuse de chercheurs et d'enseignants chercheurs au cours des dix prochaines années devrait être l'occasion d'assouplir la gestion de l'emploi scientifique en créant, à côté des postes permanents, un volant d'emplois sur contrat pour des durées de deux à cinq ans. Accessible aux chercheurs français comme aux chercheurs étrangers, ce type de formules devrait permettre d'ouvrir plus largement nos universités et nos organismes de recherche aux compétences actuellement établies à l'étranger, tout en leur ouvrant une perspective de recrutement définitif.

Élargir l'accès aux actions de soutien aux jeunes chercheurs

Mise en place en 1999, l'action concertée incitative « jeunes chercheurs » est destinée à soutenir les projets scientifiques de jeunes chercheurs ou enseignants-chercheurs pour leur permettre de développer rapidement des projets innovants. Il s'agit de permettre aux éléments les plus dynamiques de pouvoir mieux s'exprimer, grâce à des financements importants et une grande autonomie. Ce type d'action répond directement au constat établi par nos chercheurs expatriés, qui trouvent à l'étranger, notamment aux États-Unis, une liberté et des moyens incomparablement supérieurs à ceux dont ils pourraient disposer en France.

Sélectionnés par un conseil scientifique, les projets retenus bénéficient, pour une durée de trois ans, de financements pouvant dépasser 1 million de francs. Pour le moment, seul un nombre limité de chercheurs (54 en 1999, une centaine en 2000) ont pu bénéficier de ce type de financement.

Il paraît bien entendu nécessaire à la mission d'information de renforcer cette forme de reconnaissance de l'excellence, qui permet de dépasser la lourdeur hiérarchique et le manque d'autonomie et de moyens reprochés à la recherche française.

Malheureusement, cette procédure est réservée aux chercheurs statutaires nouvellement nommés au sein de l'université ou des organismes publics de recherche. Il y aurait tout intérêt à permettre à tout chercheur, français ou étranger, qu'il ait réussi ou non les concours d'enseignement et de recherche, de présenter sa candidature. Cette mesure élargirait le vivier des candidats potentiels et permettrait à la recherche française de capter, à travers une formule attractive, des éléments brillants que les procédures actuelles de recrutement laissent de côté.

Organiser et développer la mobilité intra-européenne des chercheurs

Une large part de la réponse à l'effet d'attraction exercé par les États-Unis dans le domaine de la recherche résidera dans la capacité des pays européens à renforcer leur potentiel de recherche.

Sur un plan général, il est clair qu'au sein de l'Union européenne, la fragmentation des efforts et le cloisonnement des systèmes nationaux de recherche ne permettent pas de tirer le meilleur parti des dépenses de recherche, ni de créer un « effet de masse », susceptible de peser face à l'efficacité du système nord-américain.

Dans ce domaine comme dans d'autres, l'amélioration de la position de notre pays passe par une stratégie d'optimisation européenne. C'est l'objet des orientations définies par le Conseil européen et la Commission en vue de la constitution d'un « espace européen de la recherche », dans lequel les ressources scientifiques seront mieux utilisées pour accroître l'emploi et la compétitivité de la recherche en Europe.

Dans ce cadre, un effort particulier mérite d'être effectué en faveur de la mobilité intra-européenne des chercheurs. Il exige un renforcement de l'information et des procédures d'accueil de chercheurs étrangers, de la reconnaissance des périodes passées à l'étranger lors du recrutement et dans le déroulement des carrières. Il doit viser à mettre en réseau les équipes de chercheurs en Europe.

b) Multiplier les encouragements à l'innovation

La France n'a pas la force d'attraction qui est aujourd'hui celle des pays anglo-saxons. Le marché de l'innovation et des nouvelles technologies y est beaucoup moins développé. Elle souffre, par rapport à ces grands concurrents, d'un handicap de départ qu'elle doit impérativement compenser, faute de quoi elle ne parviendra ni à retenir les talents qu'elle forme et les entreprises qu'elle créée, ni à attirer les hommes et les capitaux que la planète se dispute. La seule façon d'y parvenir est de créer un environnement fiscal qui, sans être un paradis, se compare favorablement aux facilités offertes ailleurs.

Or, la situation faite en France aux créateurs et à leurs entreprises, est aux antipodes de cet objectif . Le paradoxe est d'autant plus frappant que la France dispose, dans le secteur des nouvelles technologies, de l'atout maître que constitue un système de formation reconnu mondialement comme un des meilleurs. Cet atout, la France donne le sentiment de le brader. Tout se passe comme si elle ne portait sa jeune élite informatique à un niveau d'excellence que pour l'exporter vers les États-Unis et la Grande-Bretagne d'où elle importera ensuite les services que nos spécialistes auront contribué à y produire.

Mais le paradoxe est plus facile à dénoncer qu'à corriger. En complément de mesures générales tendant à rendre notre cadre fiscal plus compétitif, la  mission d'information a également souhaité proposer des mesures spécifiques pour les créateurs d'entreprises innovantes et les entreprises de croissance.

Ces propositions s'inspirent dans une large mesure de celles déjà faites par les diverses commissions du Sénat et par le rapport du président Jean François-Poncet sur la « fuite des cerveaux ». Elles concernent l'ISF, l'encouragement des « business angels » et le régime des stock options.

Adapter l'ISF aux spécificités des entreprises de croissance

L'ISF, qui est depuis longtemps à l'origine de délocalisations de patrimoines, provoque aujourd'hui le départ d'une génération de créateurs d'entreprises innovantes.

En effet, les règles d'exonération des biens professionnels^47(*) ne sont pas adaptées aux nouvelles entreprises innovantes qu'elles pénalisent.

On a déjà indiqué que le développement des entreprises innovantes passait par des apports successifs de capitaux extérieurs, les principaux dirigeants perdant progressivement, mais rapidement, le contrôle de l'entreprise qu'ils ont créée. En « fin de cycle », c'est à dire après l'introduction en bourse, ils ne détiennent souvent pas plus de 10% de l'entreprise fondée quelques années plus tôt. Dès lors, ces dirigeants sont imposés à l'ISF alors même que leur société, quoique très bien valorisée par le marché, ne dégage pas ou peu de revenu.

Pour remédier à cette situation, la mission propose d'abaisser à un « niveau réaliste » le seuil à partir duquel la participation d'un chef d'entreprise est reconnue en tant que bien professionnel.

L'association « Croissance Plus », qui regroupe plusieurs centaines de start-up, propose de fixer ce seuil à 3 %, en réservant l'exonération aux dirigeants salariés de leur entreprise dont 75 % des salaires proviennent de cette entreprise.

La mission propose également un élargissement aux personnes disposant du statut de salarié dans l'entreprise concernée, de la possibilité de bénéficier de l'exonération d'ISF de l'outil de travail dans une certaine limite qui pourrait être fixée à 1 million de francs comme pour les parts ou actons acquises par les salariés dans le cadre de rachats d'entreprises.

Elle propose enfin création d'un régime d'exonération de l'ISF, parallèle au régime de report d'imposition des plus-values créé par la loi de finances pour 1998. En cas de cession de titres détenus dans l'outil de travail, bénéficieraient d'une exonération d'ISF les fonds réinvestis dans une entreprise nouvelle, ces fonds étant par ailleurs intégrés dans le quota de 75% « outil de travail ».

Favoriser le développement des « business angels »

Les chefs d'entreprise qui ont réussi et qui se sont ainsi constitué une épargne sont souvent désireux d'investir une partie de ces fonds dans des entreprises en création du secteur innovant. A ces entreprises, ils apportent non seulement des capitaux, mais le bénéfice de leur expérience professionnelle. Ces particuliers « investisseurs providentiels », appelés « business angels », contribuent à concurrence de 80 % au financement des start-ups aux États-Unis. Il serait éminemment souhaitable d'en multiplier le nombre en France.

Encourager l'entrée des « business angels » dans le capital des sociétés innovantes en les faisant bénéficier d'une réduction d'ISF

La mission propose d'instaurer une déduction de l'ISF pour ces investisseurs, à hauteur de 20 % du montant des sommes investies par eux dans des sociétés innovantes^48(*).

Donneraient droit à un tel avantage les souscriptions au capital de sociétés non cotées soumises à l'impôt sur les sociétés, majoritairement détenues par des personnes physiques, ou par des personnes morales détenues par des personnes physiques, et répondant à la définition légale de l'entreprise innovante. Enfin, les bénéficiaires de cet avantage devraient conserver leurs parts pendant au moins cinq ans.

Étendre le régime existant des reports d'imposition sur plus-values dès lors que celles-ci sont réinvesties dans les fonds propres des entreprises en création

Comme l'a suggéré notre collègue Pierre Laffitte en déposant un amendement au projet de loi sur l'innovation et la recherche, il conviendrait de rendre plus incitatif et d'étendre le mécanisme de report d'imposition des plus-values réinvesties dans une entreprise nouvelle, actuellement subordonné à pas moins de treize conditions et exclusivement réservé aux entrepreneurs, lorsqu'ils ont réalisé une plus-value à l'occasion de la cession de leur entreprise. Il est donc proposé d'assouplir les conditions tenant à la nature des titres cédés et à la qualité du cédant, pour permettre à l'ensemble des épargnants, notamment aux petits épargnants désireux d'aider des créateurs d'entreprises de leur région, d'investir dans la création d'entreprises nouvelles. Cette disposition devrait être d'autant plus facilement admise qu'elle n'engendre qu'un report d'imposition^49(*).

Relever les plafonds d'investissements de la loi Madelin

L'avantage « Madelin » permet à un particulier qui investit dans une société non cotée de déduire sur l'impôt sur le revenu 25 % de cet investissement dans un plafond de 37.500 francs pour un célibataire et de 75.000 francs pour un couple marié.

Un doublement du plafond de cet avantage permettrait de rendre ce dispositif beaucoup plus attractif, ainsi que l'a déjà proposé le Sénat à plusieurs reprises^50(*),.

Doter la France d'un régime de stock-options équivalent à ceux de ses concurrents

La mission a pu mesurer, auprès de ses interlocuteurs, le rôle essentiel de ce mode de rémunération dans la naissance et le développement des entreprises innovantes.

Si on peut se féliciter de la création et des améliorations successives apportées au régime des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises (BSPCE), il demeure que son bénéfice est réservé aux entreprises de moins de 15 ans et que le système n'est que très peu utilisé par les entreprises auxquelles ils est destiné.

En effet, ce qui caractérise une entreprise innovante et de croissance n'est pas son âge, mais son potentiel à créer de la richesse et des emplois à une période donnée. Le seuil des 15 ans, notamment pour une société cotée, apparaît très arbitraire, car les stock-options sont nécessaires tant en phase de création, qu'à chaque phase de croissance rapide de l'entreprise. L'introduction en bourse constitue, sur les marchés de valeurs de croissance, le point d'entrée et souvent le passage obligé pour une nouvelle phase de croissance accélérée où le recours à cet instrument est particulièrement nécessaire du fait des besoins de recrutement encore accrus et de la conquête des marchés internationaux par la jeune entreprise.

La mission propose donc deux modifications pour rapprocher le régime des BSPCE des pratiques étrangères.

Élargir le bénéfice des BSPCE aux entreprises cotées depuis moins de 10 ans quel que soit le marché financier où ces valeurs ont été admises à l'exception du règlement mensuel

Il est nécessaire que le dispositif des BSPCE puisse soutenir chacune des différentes phases de croissance des entreprises à fort potentiel de création de valeur et d'emplois (amorçage, capital-risque et recours aux marchés de capitaux avec introduction en bourse).

La mesure proposée soutiendrait la dynamique de croissance et de création d'emplois des entreprises innovantes et de croissance, et rendrait moins aigu le besoin de refonte globale du régime des stock-options pour les entreprises de croissance. Elle permettrait d'encourager la logique boursière pour les entreprises innovantes et la constitution de valeurs de croissance de référence dans l'environnement français.

Supprimer la discrimination qui est faite entre salariés ayant moins de trois ans d'ancienneté et salariés ayant plus de trois ans d'ancienneté

Les BSPCE des premiers sont taxés à 30 %, ceux des seconds à 16 %. La pertinence de cette différence de traitement entre les bénéficiaires est contestable. On voit bien pourquoi le salarié intégrant une société récemment créée devrait se trouver fiscalement moins bien traité qu'un collaborateur plus ancien. Mais il se trouve qu'une telle distinction, si elle « fidélise » les salariés, a pour effet de pénaliser les derniers arrivés. De ce fait elle sanctionne l'attribution de BSPCE à des collaborateurs occasionnels de la société, et elle ignore les besoins réels des entreprises récemment créées. Celles-ci ont un besoin vital, pour franchir les différentes étapes de leur développement, de collaborations temporaires de haut niveau.
 

2. Attirer les talents

« La guerre mondiale des cerveaux est lancée. Dans une économie de la connaissance et des nouvelles technologies, les pays gagnants seront ceux qui arriveront à attirer les talents. Les États-Unis donnent le ton de cette évolution. ». M. Stéphane Garelli, professeur d'économie à l'Institut international du management de Lausanne (IMD), a ainsi résumé l'évolution de la concurrence entre les États, lorsqu'il a présenté, à la fin avril dernier, l'étude par laquelle son institut mesure, chaque année depuis treize ans, les pouvoirs d'attraction de chaque pays et leur capacité à donner un environnement favorable aux entreprises^51(*).

Dans un tel contexte, il est important que la France mette en place une politique volontariste à la fois pour attirer dans son orbite les étudiants de valeur parmi lesquels seront choisis les décideurs de demain, et pour faire venir des cadres de haut niveau, dont la France a besoin, notamment pour diversifier et étoffer les états-majors de ses firmes d'envergure mondiale.

a) Favoriser l'accueil de la main d'oeuvre qualifiée, des chercheurs et des étudiants étrangers

En lançant l'an passé un plan d'urgence destiné à recruter 10 000 informaticiens étrangers pour pallier les pénuries de main d'oeuvre du secteur des technologies de l'information et de la communication, le gouvernement allemand a contribué à développer en Europe le débat sur une relance sélective de l'immigration, sous la forme de quotas économiques correspondant à certains secteurs ou à certaines qualifications, à l'image des politiques en vigueur aux États-Unis ou au Canada.

Ainsi que vient de le rappeler le gouvernement dans une réponse à une question écrite, la France, pour sa part, ne développe « aucune politique d'incitation ni aucune politique active de quotas, analogue à certains pays du nord, afin de favoriser sélectivement l'installation des jeunes diplômés du sud de haut niveau^52(*) ».

Les pouvoirs publics ne sont cependant pas restés insensibles aux enjeux de l'accueil, sur notre territoire, d'étudiants, de chercheurs, ou de travailleurs étrangers qualifiés.

La politique d'immigration définie en 1974, qui subordonne la délivrance d'une autorisation de travail pour un ressortissant étranger à l'examen de la situation de l'emploi dans le secteur considéré, n'a pas été remise en cause. Son application a toutefois été assouplie, dès 1998, pour les ingénieurs informaticiens, notamment en dispensant les entreprises souhaitant les embaucher de déposer préalablement une offre d'emploi à l'ANPE. Ainsi, le nombre d'informaticiens étrangers ayant obtenu un titre de séjour permanent est passé de 401 en 1997 à 1136 en 1999 et 1619 en 2000.

Dans un autre domaine, un visa spécifique a été instauré par la loi du 11 mai 1998 en faveur des scientifiques étrangers, chercheurs ou enseignants-chercheurs invités à venir en France pour mener des travaux de recherche ou dispenser un enseignement de niveau universitaire. Un correspondant pour les chercheurs étrangers est en principe désigné dans chaque préfecture pour faciliter les démarches d'obtention de la carte de séjour des titulaires de ce visa « scientifique ».

Enfin, les conditions d'entrée des étudiants étrangers ont été assouplies, alors que, parallèlement, a été créée en novembre 1998 l'agence Edufrance, chargée de fédérer les actions de l'État et des établissements d'enseignement supérieur pour le rayonnement international des formations supérieures et de l'expertise scientifique de la France. Le ministère des affaires étrangères a également financé à partir de 1999 un programme de bourses d'excellence dit « Eiffel », destiné à former en France des futurs décideurs étrangers de l'entreprise et de l'administration.

Selon les informations les plus récentes du ministère de l'éducation nationale^53(*), le nombre d'étudiants étrangers inscrits à l'université en France métropolitaine, qui était passé de 131 979 au cours de l'année universitaire 1985/1986 à 121 582 en 1998/1999, est remonté à 128 788 en 1999/2000. Une large part de ces étudiants provient d'Afrique, mais leur proportion diminue (49% en 1999 contre 58% en 1985) au profit des étudiants européens (17% en 1985, 30% en 1999), cette forte croissance étant imputable aux pays non membres de l'Union européenne. L'Asie, et plus encore l'Amérique, occupent une part marginale, en légère diminution, dans l'effectif des étudiants étrangers. Au total, les étrangers représentent 9,2% des étudiants inscrits, mais la proportion n'est que de 7,2% dans les disciplines scientifiques. On constate aussi que la proportion d'étrangers est beaucoup plus forte dans le troisième cycle : 26,7% en doctorat et 24,4% en DEA.

S'agissant des grandes écoles, l'accroissement de la part des étrangers dans leurs effectifs est très sensible, et répond à une politique active d'internationalisation des établissements. Si l'on met à part le cas de l'INSEAD, qui accueille 88% d'étrangers, on constate que dans la plupart d'entre eux, les étrangers représentent plus du quart des effectifs, comme par exemple dans le groupe HEC. M. Richard Descoings, directeur de l'Institut d'études politiques de Paris, a précisé devant la mission que son établissement accueillait 1.000 étudiants étrangers sur un total de 4.000 pour l'année 2000-2001, l'objectif étant de parvenir à accueillir un tiers d'étudiants étrangers en 2003. L'exemple de Sciences-Po est intéressant puisqu'il démontre qu'il est possible de mener une politique ambitieuse d'ouverture sur l'international dans un établissement qui accueille plusieurs milliers d'élèves. Le phénomène devient alors massif et est de nature à modifier structurellement les modes de formation des cadres français.

Un trait spécifique des grandes écoles est sans doute que cette politique d'internationalisation favorise l'adoption de l'anglais comme langue de travail exclusive (INSEAD) ou, plus fréquemment, en parallèle avec le français, voire avec d'autres langues. Les responsables des établissements ont insisté, auprès de la mission, sur leur action volontariste de promotion de l'utilisation du français, qu'il s'agisse d'une possibilité offerte aux étudiants étrangers (INSEAD) ou d'une obligation (Sciences-Po), ce dont il faut se féliciter.

L'internationalisation des établissements d'enseignement supérieur français : l'exemple de Sciences-Po

L'IEP de Paris (Sciences-Po) a engagé une profonde réforme de la scolarité fondée à la fois sur l'européanisation du cursus et l'internationalisation du recrutement comme des parcours des étudiants.

Depuis la rentrée 2000, le cycle du diplôme a été positionné comme un « master » de type anglo-saxon (bac+5) composé d'un premier cycle de trois ans (niveau undergraduate) dont la dernière année se déroule obligatoirement à l'étranger (stage long ou séjour d'études dans une université partenaire). Les étudiants accèdent ensuite à un cycle (postgraduate) généraliste et professionnalisant de quatre semestres (deux ans).

Le nombre des étudiants étrangers a augmenté pour représenter aujourd'hui 25 % des effectifs (1.000 sur 4.000), dont ¼ sont originaires d'Amérique du nord.

Cet accroissement du nombre d'étudiants étrangers a nécessité l'adaptation de la scolarité qui devient multilingue et la mise en place d'un enseignement de français pour étrangers.

L'IEP considère que les procédures d'attribution de visas pour les étudiants étrangers pourraient être encore améliorées. Par ailleurs, il regrette de ne pouvoir proposer aux étudiants étrangers de logements et constate le nombre insuffisant des bourses d'études disponibles.

La mission d'information constate que les pouvoirs publics ont désormais pris conscience de la nécessité d'attirer les talents, même s'ils se refusent à pratiquer une politique de « pillage » des ressources humaines des pays tiers.

L'inflexion constatée mériterait cependant d'être renforcée dans plusieurs domaines.

En ce qui concerne l'introduction en France de main d'oeuvre qualifiée, et au delà du seul cas des informaticiens, un certain nombre de chefs d'entreprise rencontrés par la mission, ont estimé que les procédures demeuraient encore trop rigides, la situation de l'emploi étant appréciée globalement, en fonction de l'état du chômage dans les grandes catégories socio-professionnelles, et non par rapport aux conditions réelles de recrutement pour un poste ou une région donnée. Dans un grand nombre de cas, les refus opposés par les services départementaux du travail ne permettent pas pour autant à l'entreprise de recruter une personne sans emploi résidant déjà en France, et contribuent ainsi à entretenir artificiellement une pénurie de main d'oeuvre. Il serait donc souhaitable d'assouplir, pour les postes qualifiés, les critères d'appréciation de la situation de l'emploi afin de mieux prendre en compte les difficultés réelles rencontrées par les entreprises.

Sur un plan pratique, la mission d'information a constaté que les orientations définies au niveau gouvernemental pour l'accueil en France de personnes qualifiées, de chercheurs ou d'étudiants, entraient difficilement dans les faits à l'échelon des différents services chargés de les mettre en oeuvre, notamment les préfectures, pour les cartes de séjour, et les directions départementales du travail pour les autorisations de travail.

Elle souligne la nécessité, à l'étranger, d'un renforcement des moyens humains et matériels des postes consulaires et, sur le territoire national, de procédures plus rapides et plus efficaces pour l'obtention des titres de séjour et de travail des personnels qualifiés. La désignation d'un correspondant « chercheurs étrangers » dans les préfectures est une bonne initiative, dont la mission n'a pas pu vérifier le niveau de mise en oeuvre. Elle souhaite l'identification, au sein des services locaux de l'État, de responsables facilitant les démarches concernant l'accueil des travailleurs hautement qualifiés, des chercheurs et des étudiants.

La mission d'information préconise également une accentuation de l'effort budgétaire en matière de bourses pour la venue d'étudiants étrangers, mais elle souhaite aussi que des modes de financement nouveaux soient mis à l'étude. Ainsi, un dispositif fiscal adéquat pourrait être instauré afin d'inciter les entreprises à participer au développement de l'internationalisation des établissements d'enseignement supérieur. Il s'agirait, grâce à une diversification des modes de financement, par exemple la création de fondations, de favoriser l'accueil de professeurs étrangers de renom, aujourd'hui entravé par les possibilités financières des établissements, de participer au financement de certaines formations, ou de renforcer la logistique d'accueil, actuellement très insuffisante, en particulier pour le logement des étudiants étrangers et des membres étrangers du corps professoral.
 

b) Créer un dispositif fiscal et social propre aux impatriés

Dans un contexte de concurrence pour attirer les talents, les États ne peuvent rester inertes. Ils doivent tenir compte du besoin de leurs entreprises de se constituer des états-majors d'origine diversifiée. C'est à cette condition qu'ils parviendront non seulement à conforter la dimension internationale de leurs grandes entreprises mais également à attirer les quartiers généraux régionaux des grands groupes internationaux notamment américains, voire tout simplement à ne pas les perdre, quand, comme c'est le cas en France, certaines dérives en matière fiscale et sociale, ont tendance à accroître le coût de ces professionnels de haut niveau.

La création d'un régime fiscal spécifique pour les résidents temporaires

Plusieurs pays européens ont instauré un régime fiscal et social incitatif pour l'accueil de cadres étrangers : la Belgique -cf. encadré page 196-, la Grande-Bretagne - dont le régime dit de « remittance basis » fait l'objet de l'encadré ci-contre -, la Suisse ou encore les Pays-Bas, qui octroient aux salariés étrangers un abattement de 35 % sur les salaires et les charges sociales, sous la forme d'une indemnité d'expatriation qui échappe à l'impôt et aux charges sociales.

La mission s'est longuement interrogée sur l'opportunité de créer un régime visant à attirer des étrangers hautement qualifiés dans les domaines de la recherche, de la finance et de l'industrie, proposition que l'on trouve à la fois dans le rapport de M Frédéric Lavenir et dans celui de Paris Europlace.

La création d'un tel régime a suscité des réserves. Certains, comme Mme Florence Parly, secrétaire d'État au budget, ont souligné les risques de rupture de l'égalité devant l'impôt. En effet, à travail équivalent, un salarié étranger bénéficierait d'un allégement d'impôt par rapport à son homologue français.

D'autres ont fait remarquer que ces régimes faisaient l'objet d'une grande attention de la part de la Commission européenne. Déjà, lors de l'élaboration du code de conduite, il avait été prévu que ce dernier serait révisé et qu'à cette occasion, le Conseil s'interrogerait sur l'examen des régimes spéciaux salariés. Par ailleurs, le projet de communication de la Commission européenne sur les priorités de la politique fiscale pour les prochaines années précise que les régimes applicables aux personnels salariés à haut niveau de qualification suscitent des interrogations.

LA RÉSIDENCE EN DROIT FISCAL BRITANNIQUE

En matière de droit fiscal britannique, trois notions à la fois voisines et distinctes coexistent : la résidence, la résidence ordinaire et le domicile.

Si ce système est complexe, il offre cependant l'avantage d'une grande souplesse. Il permet en effet, contrairement au système français qui ne reconnaît que deux cas de figure, de faire varier progressivement l'étendue et le degré d'imposition des contribuables en fonction des liens personnels qui les rattachent au Royaume-Uni.

La combinaison de ces différentes notions permet d'obtenir un étagement des niveaux de résidence correspondant à des liens personnels de plus en plus étroits et établis avec le Royaume-Uni. Cet étagement a été utilisé pour délimiter le champ d'application de la « remittance basis », aménageant ainsi une transition vers l'assujettissement illimité.

La notion de résidence

Les règles de détermination de la résidence ne sont pas toutes fixées par la loi et résultent en grande partie de la jurisprudence. La question de savoir si une personne est résidente fiscale du Royaume-Uni doit être déterminée pour chaque année d'imposition, mais la réponse à cette question peut dépendre de la situation de la personne au cours des années précédentes ou suivantes.

« Une personne physique est réputée résidente du Royaume-Uni pour l'application de l'impôt sur le revenu si elle séjourne au Royaume-Uni pendant une ou des périodes dont la durée atteint six mois au cours de l'année d'imposition. Elle peut également être considérée comme résidente si elle y séjourne chaque année pendant trois mois au moins en moyenne ou si elle dispose d'un lieu de résidence au Royaume-Uni affecté à son usage et séjourne durant une période quelconque au cours de l'année d'imposition (soit du 06.04.n au 05.04.n+1). »

La résidence ordinaire

La notion de résidence ordinaire correspond à la notion de résidence habituelle et s'oppose à la résidence occasionnelle. Elle implique l'existence entre le Royaume-Uni et le contribuable d'un lien plus étroit et plus durable que si la personne était considérée comme résidente.

L'administration britannique considère qu'une personne physique qui entre au Royaume-Uni est ordinairement résidente :

- dès son arrivée, s'il apparaît à cette date qu'elle a l'intention d'y séjourner pendant au moins trois ans ou de s'y rendre chaque année pendant quatre années consécutives ;

- dès le début de l'année d'imposition pendant laquelle cette intention devient évidente ;

- et, en tout état de cause, à partir de la troisième année d'imposition suivant son arrivée au Royaume-Uni.

Pour l'appréciation de l'intention de séjourner de manière régulière et/ou durable, la disposition d'une habitation personnelle constitue un critère décisif.

A l'inverse, une personne qui quitte le Royaume-Uni perdra sa qualité de résident dès qu'elle cessera de remplir les conditions relatives à la résidence, mais demeurera considérée comme résident ordinaire tant que le caractère durable de son séjour à l'étranger n'aura pas été établi.

Le domicile

Le domicile, au sens juridique et fiscal, d'une personne physique se trouve dans le pays qu'elle considère comme son lieu de séjour permanent. Il s'agit souvent du lieu de naissance de l'individu, à moins qu'il ne décide de s'établir de façon permanente dans un autre pays. Le domicile est distinct de la nationalité ou de la résidence. Selon la loi britannique, chaque personne ne peut avoir qu'un seul domicile (alors qu'une personne peut avoir deux résidences fiscales).

Le traitement fiscal des revenus en provenance de l'étranger

UK non résident :

Si le contribuable est considéré comme non résident, il sera imposable sur ses seuls revenus de source britannique.

UK résident :

Si le contribuable est résident britannique, mais qu'il n'est ni résident ordinaire, ni domicilié, il sera éligible à l'impôt sur le revenu britannique sur l'ensemble de ses revenus d'origine britannique et sur l'ensemble de ses revenus étrangers, dans la mesure où ils sont rapatriés au Royaume-Uni (règle de la remittance basis).

Les revenus étrangers sont généralement réputés être rapatriés s'ils sont versés directement au Royaume-Uni ou transférés par virement bancaire au Royaume-Uni.

La remittance basis n'est pas applicable aux revenus provenant de la République d'Irlande. Ils sont imposables dans leur intégralité, qu'ils soient rapatriés ou non.

Ordinarily resident or domicilied in UK

Si le contribuable est dans une de ces deux situations, il sera éligible à l'impôt britannique sur l'ensemble de ses revenus d'origine britannique et sur l'ensemble de son revenu mondial, qu'il soit ou non rapatrié au Royaume-Uni.

En conséquence, il sera imposable sur ses revenus, même s'il les utilise à l'étranger.

La Commission européenne a estimé, après examen, que ces régimes ne peuvent pas être considérés comme des aides d'État. Toutefois, ils soulèvent des préoccupations importantes en termes d'équité, lorsqu'on les compare à l'imposition des revenus des autres contribuables résidents. En conclusion, la Commission constate, considérant le risque de surenchères, le caractère potentiellement dommageable de ces régimes.

Toutefois, en attendant une éventuelle initiative de la Commission européenne pour supprimer ces régimes, la France est pénalisée, car ses cadres de haut niveau ont intérêt à s'expatrier pour bénéficier d'un régime d'imposition plus favorable. C'est donc par pragmatisme, mais également pour inciter la Commission européenne à se saisir de ce sujet, que la mission propose l'instauration d'un régime susceptible d'attirer les cadres étrangers en France.

Le régime, dans l'esprit de la mission, ne concernerait que les étrangers, pour une durée limitée, ce qui suppose une adaptation de la pratique des déclarations d'impôt sur le revenu qui pour l'instant ne distinguent que les résidents et les non résidents indépendamment de leur nationalité.

La création d'un service d'accueil spécialisé pour les résidents temporaires

De nombreux représentants des cabinets de conseil ont regretté, lors de leur audition par la mission, l'absence de service fiscal chargé des relations avec les résidents étrangers temporaires. Pourtant, lorsqu'un étranger arrive en France, il est confronté à plusieurs problèmes : non seulement il ignore la législation française, mais il n'est pas non plus familier aux rouages de l'administration, notamment fiscale. En outre, il ne maîtrise pas forcément notre langue. Pour les guider et les conseiller dans leur démarche, la création d'un service apparaît donc importante. Elle contribuerait également à renforcer l'attractivité de la France pour les étrangers.

La mission rejoint ici le rapport de M. Frédéric Lavenir^54(*), dans lequel il est préconisé de « créer à Paris un service d'accueil spécialisé, anglophone, disposant d'une documentation en anglais, et chargé d'informer les employeurs, ainsi que les particuliers de manière précise et engageante, d'assurer au niveau national la gestion opérationnelle du régime SRT (suivi, contrôle fiscal, agréments...), et enfin de jouer un rôle d'interface et de médiation dans toutes les relations de la population concernée avec l'administration fiscale française ».

Les aménagements au régime de l'ISF

La mission suggère d'abord d'exonérer d'ISF les nouveaux résidents étrangers pendant une période de cinq ans. Une telle mesure figure déjà dans la convention franco-américaine du 31 août 1994. Elle permet à la France d'attirer des cadres américains très qualifiés qui acceptent de se rendre dans notre pays parce que le patrimoine qu'ils ont accumulé, en dehors de notre pays, n'est pas soumis à l'ISF. Cette disposition doit donc être généralisée et concerner tous les nouveaux résidents étrangers, quelle que soit leur nationalité, afin que la France puisse attirer les salariés étrangers hautement qualifiés.

Elle évoque ensuite la possibilité de faire revenir les talents français et, en particulier, les cadres ou responsables d'entreprises qui ont fait toute leur carrière à l'étranger sans avoir cotisé aux régimes français de retraite par répartition. Ainsi que la mission a pu le constater lors de son passage à Chicago, certains Français qui voudraient bien revenir passer leur retraite en France, sont obligés d'y renoncer, sachant que les parts de fonds de pensions qu'ils détiennent seront soumises à l'ISF. Ceci est d'autant plus injuste qu'à revenu courant égal un Français bénéficiant d'une retraite par répartition ne paiera aucun impôt sur la fortune. D'où l'idée de créer un seuil spécifique, de l'ordre de deux fois le seuil de droit commun, pour l'impôt sur la fortune en faveur des Français rentrant au pays après une certaine période de temps passée à l'étranger, qui pourrait être de 20 ans.

Des pistes pour un allègement des cotisations sociales

Enfin, il convient de réexaminer l'application de la législation de sécurité sociale aux résidents temporaires en fonction des possibilités offertes par le Règlement 1408/71 du 14 juin 1971 et des conventions bilatérales pour les pays non membres de l'Union européenne.

Est-il normal en effet que l'on prélève, en matière de risque vieillesse en particulier des cotisations importantes sur des personnes non françaises, qui ne font souvent en France qu'un bref passage et qui, pour la plupart, ne seront même pas en mesure de faire valoir des droits mêmes réduits ?

Le rapport Lavenir envisage un retour au plafonnement. La mission estime qu'il faut aussi explorer d'autres pistes comme la prolongation de facto de la possibilité de détachement prévue par le Règlement, l'exclusion de l'assiette des cotisations de certaines formes de rémunération ou un certain encouragement au paiement fractionné - qui ne vaudrait que sur le plan social et pas fiscal.
 

C. ADAPTER LES OUTILS DE PROMOTION DES TERRITOIRES ET DES PRODUITS FRANÇAIS

Défendre l'attractivité de notre territoire et la compétitivité de nos produits n'exige pas seulement l'instauration d'un cadre fiscal, social ou réglementaire plus adapté à la concurrence internationale. Cela suppose également des outils de promotion efficaces, qui sauront faire valoir nos atouts.

La mission d'information considère que sur ce point, les efforts doivent aller dans deux directions : le renforcement de la politique de promotion des investissements étrangers en France, et la fédération des multiples acteurs qui, en France comme à l'étranger, participent à notre dispositif d'appui au commerce extérieur.
 

1. Renforcer notre politique d'accueil des investissements étrangers

Longtemps caractérisée par la dispersion des intervenants, notre politique d'accueil des investissements étrangers vient de connaître, à travers la toute récente création d'une Agence française pour les investissements internationaux, une inflexion positive qu'il faudra savoir valoriser.
 

a) Le système de promotion des investissements : un dispositif qui a longtemps manqué de cohérence

Le dispositif de promotion des investissements étrangers en France repose sur une grande diversité de structures relevant de plusieurs niveaux territoriaux (national, régional, infra-régional) et de divers acteurs (État, collectivités locales, organismes parapublics). Jusqu'à une date récente, il faisait appel à trois réseaux distincts.

Développé autour du ministère de l'aménagement du territoire et de la Datar, à Paris, en régions et à l'étranger, le premier réseau comprend d'une part l'Association Invest in France Network, créée en 1992, qui fédère les acteurs locaux et assure les fonctions de « back office » (publication de brochures de promotion, animation de clubs d'investisseurs étrangers, etc...), et d'autre part les 17 agences Invest in France implantées à l'étranger, en Europe (Belgique, Allemagne, Autriche, Espagne, Grande-Bretagne, Italie, Suisse, Suède), en Asie (Japon, Hong-Kong, Corée et Taïwan) et aux États-Unis, qui centrent leurs interventions sur l'organisation et la mise en oeuvre d'actions de prospection. Ce premier réseau dispose d'un budget annuel global de l'ordre de 55 millions de francs.

Ce dispositif avait appelé, de la part du Sénat^55(*), diverses remarques tenant aux conditions parfois peu satisfaisantes, aux yeux des acteurs locaux, dans lesquelles le comité de suivi des projets étrangers procédait à l'orientation des projets vers les régions.

Un deuxième réseau, centré autour du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, regroupe quant à lui la délégation aux investissements internationaux et l'association Friend (Association française pour le développement international des entreprises), ainsi que, ponctuellement, les postes d'expansion économique dans les pays où le réseau des agences Invest in France n'est pas implanté.

Le budget de l'association Friend avoisine 1,5 millions de francs ; celui de la délégation aux investissements internationaux est compris entre 4 et 5 millions de francs .

A l'inverse du dispositif « Datar », concentré sur des projets d'investissements dans une optique d'aménagement du territoire, celui du ministère de l'économie et des finances possède une vocation plus générale, visant à promouvoir la France auprès des décideurs publics et privés tout en contribuant à l'amélioration de l'environnement réglementaire et socio-économique des entreprises en France : il s'efforce en effet de sensibiliser les décideurs publics aux impératifs de l'investissement étranger et d'exercer une influence en ce sens sur l'élaboration des politiques.

Enfin, aux deux réseaux de l'État s'ajoutent des dispositifs régionaux et locaux très hétérogènes, intervenant sur des territoires aux contours variables (vallées, pays, bassins d'emploi, groupements de commune, département, régions, etc.), largement indépendants les uns des autres. Leurs moyens sont très divers. En particulier, la présence à l'étranger est rarement coordonnée. Redondance et déperdition de moyens ne sont que partiellement compensées par les bienfaits de la concurrence et de la professionnalisation.

Au total, les acteurs en charge de la promotion des investissements étrangers en France assurent une grande variété de fonctions. Ils interviennent généralement à la fois sur l'accroissement de la compétitivité des entreprises déjà implantées que sur la recherche de nouveaux investisseurs, notamment étrangers. En matière de promotion, ils produisent une gamme de prestations, qui comprend, suivant les cas : la promotion de l'image du territoire, la prospection de projets d'investissements, l'accueil des investisseurs, le suivi des entreprises implantées.

Évaluant les performances de ce dispositif, le rapport précité du Sénat en soulignait trois défauts essentiels : une certaine carence stratégique des structures, au sein de l'État et des territoires ; une insuffisante coordination des acteurs par une tête de réseau structurée ; un déséquilibre (faiblesse des réseaux, du nombre et de l'expertise des agents à l'étranger) tendant à privilégier la vente des territoires locaux au détriment de l'écoute des investisseurs et de l'aide au choix.
 

b) La création de l'Agence française pour les investissements internationaux : un projet à insérer dans une réflexion d'ensemble

A la suite des différents rapports d'évaluation prônant une refonte du dispositif de promotion des investissements étrangers, le gouvernement a proposé, dans le cadre du projet de loi relatif aux nouvelles régulations économiques, adopté ce printemps, la création, avec le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial, d'une « Agence française pour les investissements internationaux ». La loi, lui confie la promotion, la prospection et l'accueil des investissements internationaux en France, en partenariat avec les collectivités territoriales et en association avec les acteurs économiques. Son conseil d'administration comprendra des représentants de l'État, des représentants des collectivités territoriales, des personnalités qualifiées et des représentants du personnel.

Principale innovation, pour accomplir ses missions, l'agence disposera notamment des services centraux et des bureaux à l'étranger des réseaux de la Datar et du ministère de l'économie et des finances. La fusion des deux réseaux de l'État sous l'égide de la nouvelle agence devrait ainsi permettre une meilleure coordination de l'action des pouvoirs publics.

La mission approuve le principe de cette réorganisation. Le principal défi que devra relever la nouvelle agence sera de concilier la prospection des investissements étrangers et la politique d'aménagement du territoire. L'articulation entre ces deux missions sera l'une des clés de la réussite du nouveau dispositif national.

La décision d'investissement, dans un contexte de marchés ouverts, résulte d'un choix rationnel effectué par des opérateurs informés et exigeants. Face à une décision complexe, lourde de conséquence pour l'investisseur, il est nécessaire de rationaliser la démarche de prospection comme s'il s'agissait d'un processus commercial de vente. Ce n'est que dans la mesure où le « vendeur » comprendra le besoin du client qu'il pourra, dans une relation de confiance, faire cheminer celui-ci vers une décision judicieuse. Attirer l'investissement étranger exige d'identifier les besoins des investisseurs et leur montrer que la France est capable d'y répondre.

C'est pourquoi la mission insiste pour que l'Agence française pour les investissements internationaux soit orientée vers les « clients », c'est à dire sur le marché à l'étranger, à l'écoute des entreprises et de leurs projets. Pour cela, il sera nécessaire de renforcer la place des acteurs de terrain dans l'ensemble du dispositif national, en développant les postes à l'étranger et en orientant le recrutement vers des professionnels de la prospection.
 

2. Faire fonctionner en réseau, en France et à l'étranger, notre dispositif d'appui au commerce extérieur

Comme l'a reconnu devant la mission M. François Huwart, secrétaire d'État au commerce extérieur, le dispositif français de soutien au développement international des entreprises est très complet mais aussi assez complexe. Il gagnerait certainement à devenir plus lisible. La mission d'information souhaite ici évoquer les différentes orientations qui permettraient à ses réelles performances, soulignées par nombre de personnes auditionnées et en particulier par les conseillers commerciaux d'ambassades étrangères en France, d'être encore améliorées.
 

a) Le développement international des PME : la priorité du dispositif d'appui aux exportations

La persistance de l'excédent commercial durant huit années consécutives a été perçue comme l'illustration, sinon le résultat, de l'efficacité d'un dispositif public d'appui au commerce extérieur que certains ont considéré comme une vitrine de l'action publique, d'autant que ses moyens budgétaires sont allés décroissant.

Ces performances restent cependant avant tout celles des entreprises, et notamment des plus grandes d'entre elles. Près de 90 % de nos exportations sont réalisées par 5.000 grandes entreprises. Les quinze premiers groupes industriels assurent, à eux seuls, le quart de nos exportations de marchandises, soit autant que la totalité des PME indépendantes. Sur les 2,3 millions d'entreprises en activité sur le territoire français, 5% seulement participent directement aux exportations de biens.

Alors que les PME constituent les destinataires principaux, voire exclusifs, des services d'aide à l'exportation, leur contribution au commerce extérieur demeure très faible...

Ainsi, malgré les bons résultats d'ensemble de notre commerce extérieur, notre dispositif d'appui se trouve face à d'importantes marges de progression pour améliorer l'internationalisation des PME.

Une forte concentration des exportations françaises

	Niveau d'analyse : ENTREPRISES		Niveau d'analyse : GROUPES
Nombre d'opérateurs	Pourcentage du nombre d'opérateurs	Part des exportations totales	Pourcentage du nombre d'opérateurs	Part des exportations totales
Les 10 premiers...	0,01 %	15,31 %	0,01 %	21,09 %
Les 50 premiers...	0,04 %	27,63 %	0,05 %	38,83 %
Les 100 premiers...	0,09 %	35,41 %	0,10 %	47,97 %
Les 500 premiers...	0,45 %	57,64 %	0,48 %	69,54 %
Les 1 000 premiers...	0,90 %	67,79 %	0,96 %	77,53 %
Les 5 000 premiers...	4,49 %	88,12 %	4,82 %	91,63 %
Les 10 000 premiers...	8,98 %	93,95 %	9,64 %	95,71 %
Les 50 000 premiers...	44,92 %	99,71 %	48,18 %	99,81 %
Les 100 000 premiers...	89,84 %	99,99 %	96,86 %	100,00 %

Source : Douanes, Insee, Kompass. Calculs DREE V B.
 

b) Coordonner les acteurs régionaux du commerce extérieur

Faciliter l'accès des PME aux réseaux d'appui aux exportations suppose notamment de mieux coordonner les actions des multiples intervenants de la politique du commerce extérieur au niveau régional.

En effet, interviennent à un titre ou à un autre les 160 chambres de commerce et d'industrie, à travers leurs cellules export, ainsi que les 85 chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger, les 23 directions régionales du commerce extérieur (DRCE), d'autres services de l'État, comme les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), les 22 directions régionales de la COFACE, les conseillers du commerce extérieur en France et à l'étranger, les services des collectivités territoriales chargés du soutien au développement international des entreprises locales, le Centre français du commerce extérieur, qui met à disposition des entreprises, et en particulier des PME, l'information nécessaire pour leur développement international, ou encore l'Agence pour la promotion internationale des technologies et des entreprises françaises (CFME ACTIM), spécialisée dans la participation à des salons et des grandes foires internationales.

La multiplicité des intervenants permet de mobiliser des ressources financières et humaines importantes. Elle nuit cependant à la cohérence d'ensemble du dispositif.

Les chefs d'entreprise ont avant tout une approche locale. Leur premier réflexe est de s'adresser à la chambre de commerce et d'industrie. Il leur faut un certain temps d'apprentissage avant de comprendre que beaucoup d'autres acteurs entrent en ligne de compte, à la fois au plan local (chambres régionales de commerce, régions, services déconcentrés de l'État), au plan national (CFCE, CFME-ACTIM...) et enfin à l'étranger (PEE, organismes consulaires et, le cas échéant, représentations régionales).

Comme l'a montré un sondage réalisé en 1998 par CSA-opinion pour le Secrétariat d'État au commerce extérieur, 46% des PME ne savent pas clairement à qui s'adresser lorsqu'elles recherchent un appui pour se développer à l'international. C'est dire combien l'absence de lisibilité du réseau d'information et son manque de stratégie commune nuit à l'efficacité des politiques mises en oeuvre.

La nécessité d'une mise en cohérence des acteurs régionaux du commerce extérieur n'est pas nouvelle. De nombreux rapports l'ont déjà appelé de leurs voeux. M. Nicolas Forissier, député, dans un rapport au Premier ministre soulignait en 1996 : « la cohérence entre les intervenants, sur le plan régional, doit être fortement améliorée, notamment autour d'un véritable partenariat entre les trois acteurs principaux du dispositif d'appui que sont l'État, les organismes consulaires et les conseils régionaux ».

Cinq années plus tard, il vient de nous confirmer qu'aujourd'hui, il ne modifierait pas une ligne de son rapport. Il semble en effet que la situation n'ait guère évolué, en dépit de nombreuses initiatives destinées à orienter ces dispositifs vers les besoins particuliers des PME.

Pourtant, les pouvoirs publics ne sont pas restés inactifs.

Une sous-direction spécifique « appui aux PME et action régionale » a été créée à la direction des relations économiques extérieures, pour mieux prendre en compte le développement international des PME. L'organisation et les missions des postes d'expansion économique ont également évolué en ce sens. Le personnel des poste a été progressivement spécialisé pour répondre à des demandes de plus en plus ciblées des PME. L'organisation sur une base sectorielle a été généralisée, accompagnée d'une formation des agents, notamment par les fédérations professionnelles. Des correspondants PME ont été désignés dans chacun des 166 PEE.

De même, la mise en place au niveau national du « Fil de l'export » a pour objectif de faciliter l'accès des PME aux multiples sources d'appui et d'information destinées à favoriser leur développement international. Depuis sa création, plus de 10 000 entreprises, dont 85 % de moins de 200 salariés, ont appelé le Fil de l'export. Elles ont été renseignées soit directement, pour les questions les plus courantes, soit par les partenaires compétents sur lesquels le centre d'appels avait orienté les demandes. Il reste cependant, pour transformer cet essai prometteur, à considérablement amplifier l'effort de communication autour de ce nouveau service.

Enfin, une réforme du dispositif régional d'appui à l'internationalisation des PME devrait à terme améliorer la coordination et le ciblage des actions internationales au sein des régions.

Constatant l'échec des diverses tentatives menées, depuis une dizaine d'années, pour réunir au niveau régional, dans une structure unique, les différents acteurs du soutien au commerce extérieur, les pouvoirs publics se sont orientés vers des mesures moins ambitieuses, tendant simplement à en assurer la coordination, à l'image des 26 plans d'aide régionale au développement international (PARDI), qui visent à coordonner, dans des secteurs d'excellence, l'action des fédérations professionnelles des régions et des directions régionales du commerce extérieur.

Ces progrès restent limités. Comme le souligne, un groupe de travail du Medef sur l'internationalisation des PME dans un rapport publié en mai 2000, « La multiplicité des interlocuteurs et la difficulté à comprendre leurs attributions respectives sont encore considérées comme une gêne et une source de perte de temps ^56(*)».

S'il existe un consensus pour considérer que toute réforme du dispositif d'appui aux entreprises doit aller dans le sens d'une meilleure lisibilité et d'une plus grande coordination des acteurs, les solutions pour parvenir à ces objectifs différent largement selon les interlocuteurs. De nombreuses propositions ont déjà été avancées, mais la difficulté à les faire aboutir montre qu'aucune n'est facile à mettre en oeuvre. Les obstacles rencontrés ne doivent cependant pas conduire à renoncer à offrir aux entreprises un dispositif de soutien aux exportations accessible et efficace.

Sans prétendre détenir la réponse unique à ces difficultés, la mission d'information, s'appuyant notamment sur les auditions auxquelles elle a procédé, suggère en conséquence deux axes de réflexion.

Elle propose en premier lieu de renforcer les compétences des régions en matière de soutien au commerce extérieur.

Par l'intermédiaire de leurs services ou de structures ad-hoc, et parfois en déléguant leurs compétences aux chambres de commerces, de nombreuses régions ont offert aux entreprises un soutien important pour leur développement international. On peut citer, en Bretagne, la mission régionale de coordination du commerce extérieur breton (MIRCEB), qui organise de nombreuses missions de prospection collective et soutient des opérations individuelles ; dans les Pays de Loire, la création d'un fonds régional à l'exportation, d'un fonds régional d'aide sur les marchés extérieurs et d'une aide au recrutement de cadres ; en Rhône-Alpes, un dispositif d'aide et de soutien à l'internationalisation des PME délégué à une structure autonome : Entreprise Rhône-Alpes International.

Loin d'être un handicap, la diversité des méthodes et des structures employées semble adaptée à chaque contexte local. Aussi serait-il envisageable d'une part, de confier aux régions une compétence générale de soutien au développement international des PME et d'autre part, de leur laisser le soin d'identifier, sur leur territoire, les organismes les mieux placés pour constituer des « guichets export », interlocuteurs uniques, près du terrain et visibles, points d'entrée des demandes des entreprises.

Sans remettre en cause le service offert par le « fil de l'export », ces guichets export, construits sur le modèle des « Business links » britanniques ou des « One Stop Centers » américains, devraient pouvoir donner à l'entreprise un premier niveau d'information, adapté à son activité, l'orienter vers le centre de compétence apte à traiter sa demande, initier le suivi de son projet puis l'informer de l'état d'avancement de ses demandes.

En contrepartie d'engagements sur des objectifs nationaux et locaux en matière de prestations offertes aux PME, ils bénéficieraient d'un soutien financier spécifique et d'un accès illimité aux données, études, et documents dont dispose le réseau de la DREE.

Enfin, chaque guichet export devrait être doté d'un droit d'activation des autres acteurs du dispositif d'appui local, à la fois pour s'assurer de la prise en charge des demandes des entreprises et pour suivre le degré d'avancement des réponses qui leur sont apportées.

La mission préconise que chaque fois que cela sera possible, ces guichets export soient dirigés par des personnes ayant une solide expérience de l'entreprise. Il importe, en effet, comme l'a souligné M. Jean Daniel Gardère, directeur général du CFCE, que les chefs d'entreprise y trouvent des interlocuteurs proches, par leur expérience personnelle, de leurs préoccupations.
 

c) Poursuivre la réforme des organismes nationaux d'appui au commerce extérieur

Initiée en 1996 par le précédent gouvernement, à la suite du rapport établi par M. Jean-Claude Karpeles, la réforme des organismes d'appui au commerce extérieur n'est toujours pas achevée. Ses grandes orientations semblent cependant maintenues.

Le regroupement du Comité français des manifestations économiques à l'étranger (CFME) et de l'Agence pour la coopération technique, industrielle et économique (ACTIM) au sein d'une structure unique de promotion internationale placée sous la tutelle de la direction des relations économiques extérieures, le CFME ACTIM, a été opéré en 1997.

En revanche, le regroupement du CFME ACTIM et du CFCE ne semble pas, quant à lui, à l'ordre du jour.

Si les deux organismes font en sorte de coordonner davantage leurs actions en faveur des entreprises, en particulier autour des grandes expositions françaises à l'étranger, et mènent un projet de regroupement immobilier, l'émergence d'un pôle unique de promotion et d'information sur le commerce extérieur risque encore d'attendre de nombreuses années.

La mission d'information souhaite l'accélération de cette réforme, seule une volonté politique forte étant susceptible de vaincre les éventuelles résistances administratives et les problèmes logistiques liés à cette fusion pourtant nécessaire, en vue de simplifier l'accès des entreprises aux appuis du réseau public et de leur offrir un point d'entrée unique au soutien à l'exportation.

Il serait également souhaitable que la structure résultant de cette fusion soit adossée à un opérateur privé ayant pour métier la diffusion et la commercialisation de l'information économique. L'exemple de la Coface montre qu'encadré dans un cahier des charges fixant des objectifs précis de service public, l'adossement à un opérateur privé peut être l'occasion d'un renouvellement des méthodes et d'un meilleur service aux entreprises.

d) Accroître les synergies entre les postes d'expansion économique et le réseau des organismes consulaires

Notre dispositif d'appui à l'étranger repose sur les postes d'expansion économique, les chambres de commerce et les conseillers du commerce extérieur.

Outre leurs missions régaliennes liées au développement du commerce extérieur français, les postes d'expansion économique (PEE) ont pour mission d'informer et d'accompagner les entreprises françaises dans leurs démarches à l'étranger -accès au marché, développement des ventes, implantation commerciale ou industrielle- en les conseillant dans la recherche de partenaires locaux et en les orientant vers les appuis français, locaux, communautaires ou internationaux adaptés à leur stratégie de développement.

Ils proposent aux entreprises une série de prestations (notes sectorielles, études documentaires, listes de prospects, diagnostics produits-marché, ou missions de prospection) commercialisées par l'intermédiaire du CFCE qui en assure la facturation, à des tarifs largement en-deçà des prix de revient. Certains documents de base présentant les caractéristiques générales du marché du pays concerné ainsi que des fiches sectorielles sont disponibles gratuitement.

Les nombreux échanges de vues que la mission d'information a pu avoir sur le terrain, montrent que les utilisateurs sont dans l'ensemble plutôt satisfaits des services rendus par les PEE, même si certains constatent que la qualité et la rapidité des réponses à leurs interrogations peuvent varier notablement selon les postes. Si certains patrons de PME préféreraient que les prestations leur soient fournies à titre gratuit, une grande majorité de chefs d'entreprises est désormais acquise au principe de la facturation. Celle-ci permet en effet d'éliminer les demandes parasites et d'améliorer la qualité des prestations aux clients sérieux. S'agissant de service public, cette facturation doit cependant être maintenue strictement dans un système de ticket modérateur.

Les chambres de commerce françaises à l'étranger, pour leur part, assurent comme l'a souligné leur président, M. Serge Bellanger, deux principales catégories de services : d'une part, l'animation de la communauté française d'affaires dans le pays considéré ainsi que des prestations diverses aux filiales françaises (domiciliation, traductions, recrutement de personnels locaux, etc...), et d'autre part, l'appui à l'entrée des entreprises sur le marché, fonction rejoignant le type d'interventions des postes d'expansion économique.

Les conseillers du commerce extérieur, qu'ils résident en France ou à l'étranger sont, quant à eux, des responsables d'entreprise, des hommes de terrain et d'expérience, au contact permanent de la concurrence internationale et de ses réalités . Ils apportent à notre réseau diplomatique et aux postes d'expansion économique leur précieuse connaissance du marché et participent au jeu collectif de nos différents acteurs.

Comme l'a souligné M. Bruno Durieux, président du Comité national des conseillers du commerce extérieur, « l'originalité du système français de soutien à l'exportation tient à une combinaison public/privé qui pourtant en France fonctionne rarement car elle n'est pas dans la tradition française ».

En ce qui concerne le fonctionnement de ce dispositif d'appui, on constate que, dans les pays où elles sont actives, les chambres de commerce cherchent à développer des prestations aussi étoffées que possible, à forte valeur ajoutée, dont l'obtention est favorisée par leur rattachement au réseau français des chambres de commerce et par le savoir faire des chefs d'entreprises qui les composent. Les PEE, pour leur part, se spécialisent dans des prestations plus légères, à commencer par les réponses aux interrogations, nombreuses et très diversifiées, des petites entreprises en phase de première approche du marché, qui ont tendance à réclamer des prestations gratuites ou en tout cas peu coûteuses.

La délimitation des champs de compétence respectifs entre ces deux structures reste encore trop floue aux yeux des exportateurs, et ce en dépit du réel effort réalisé au cours des dernières années pour harmoniser dans chaque pays les prestations des deux organismes. Dans certains cas des formes de concurrence conduisent à un manque de coordination.

Les pouvoirs publics, conscients de ces difficultés, ont cherché ces dernières années à accroître les synergies entre ces différents intervenants.

Au niveau central, l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, la chambre de commerce et d'industrie de Paris, la direction des relations économiques extérieures et l'Union des chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger ont entrepris une concertation régulière en vue d'articuler et d'optimiser les moyens financiers, logistiques et techniques existants et de rechercher les synergies opérationnelles.

Sur le terrain, avaient déjà été signées des conventions-cadre entre chambres de commerce et d'industrie et postes d'expansion proposant aux entreprises des prestations communes, voire un catalogue commun de prestations, comme au Brésil, en Chine, au Mexique ou au Royaume-Uni.

La mission estime qu'il convient d'aller plus loin. Elle se félicite que les discussions entre les différents partenaires du commerce extérieur aient abouti à un accord global pour mettre en pratique un principe de non concurrence et de complémentarité entre les deux réseaux.

La direction des relations économiques extérieures a établi une distinction claire, parmi les chambres franco-étrangères, entre celles qui ont majoritairement une fonction de représentation, de logistique et d'animation de la communauté d'affaires franco-locale et celles qui fournissent des prestations d'information et d'appui commercial aux entreprises, seules ces dernières pouvant prétendre bénéficier de l'appui des pouvoirs publics dans le cadre de contrats d'objectifs et de moyens.

Dans ce cadre, une vingtaine de « pays cibles » tels que les États-Unis, les pays européens, certains pays d'Asie ou du Maghreb ont été retenus. Des convention de partenariat y seront négociées entre postes d'expansion et les chambres de commerce, afin d'organiser la complémentarité de leur appui aux entreprises.

Ce renforcement des moyens publics au profit d'un nombre limité de chambres de commerce est un encouragement pour les autres chambres à accroître leur rôle au sein de nos communautés d'affaires à l'étranger.

La mission d'information se félicite également que le financement des chambres à l'étranger soit désormais fixé sur la base d'objectifs conjoints de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie, de la chambre de commerce et d'industrie de Paris, de la direction des relations économiques extérieures, et de l'Union des chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger. Les deux réseaux ont été invités à s'assurer que l'aide publique, et notamment les coopérants, soient principalement employés à des prestations directes d'appui aux PME et plus particulièrement aux nouveaux entrants sur le marché, de façon non concurrente et coordonnée entre le poste et la chambre.

Plus généralement, M. Serge Bellanger, président de l'UCCIFE, a exposé les raisons qui plaident en faveur d'un effort financier plus conséquent en faveur des chambres de commerce françaises à l'étranger. La mission ne peut que l'approuver, compte tenu de leur rôle dans l'amélioration de nos actions d'appui au commerce extérieur.

e) Adapter les aides financières aux besoins des PME

L'initialisation d'une activité internationale est une démarche souvent très longue. Elle nécessite une volonté constante du chef d'entreprise et suppose une capacité à financer des actions coûteuses dont la rentabilité n'est pas immédiate. La création d'une structure, même légère, chargée de consolider un développement international, coûte entre 800.000 et 1 million de francs par an. Il s'agit d'un investissement lourd et risqué pour une PME.

Les PME qui souhaitent amorcer le développement de leurs exportations peuvent bénéficier de plusieurs types d'aides: les aides au démarrage d'une démarche export financées dans le cadre des contrats de plan État-région, l'assurance prospection auprès de la COFACE, les garanties de cautions export et de prêts bancaires ainsi que les dispositifs d'appui financier de la Banque de développement des PME (BDPME).

Ces dispositifs d'appui financier ne suffisent pas pour inciter la majorité des petites et moyennes entreprises à développer leur activité à l'étranger et à créer une structure dédiée au développement international.

Comme le souligne le rapport précité du Medef sur l'internationalisation des PME, les assurances prospection gérées par la COFACE sont insuffisamment développées auprès des « primo exportateurs ». La communication sur cet outil est à amplifier, notamment au sein des agences bancaires, qui sont les premiers interlocuteurs des patrons de PME.

Par ailleurs, ce même rapport ajoute que face à ces diverses aides, les chefs d'entreprise critiquent le parrainage bancaire exigé pour disposer d'une avance de trésorerie, le manque de transparence des critères d'attribution, la timidité des prises de risque de la COFACE, le manque d'information sur les aides régionales.

Dans ce contexte, la mission d'information propose de faire évoluer le système actuel d'aide à l'export pour en faire un dispositif complet d'accompagnement des PME couvrant l'ensemble des besoins.

Elle suggère deux mesures pour accroître la capacité financière des entreprises qui veulent se développer à l'international :

- faciliter la mise en oeuvre par les entreprises de l'article 39-A-octies du code général des impôts concernant les investissements effectués à l'étranger. Cette disposition permet aux entreprises d'amortir les dépenses engagées pour l'implantation à l'étranger et les investissements effectués , mais elle est, en pratique, difficile à exploiter par les PME, à la fois par la complexité des demandes d'agrément et par la lourdeur du suivi que cela implique, dont la justification vis à vis du fisc français de la réalité des exercices effectués ;

- l'instauration, pendant 5 ans, d'une franchise de charges sociales sur le premier poste entièrement consacré à l'export. Des aides régionales existent pour financer en partie le premier poste export d'une entreprise. Cependant, ce dispositif ne répond pas vraiment aux attentes des chefs d'entreprise, qui préféreraient un système de portée plus générale sous forme de franchise de charges sociales.

Elle souhaite en outre que soit étudiée la possibilité de mettre à disposition des entreprises exportatrices les volontaires internationaux en entreprises pour assurer des missions liées aux exportations à partir de la France. Cette dérogation au principe selon lequel le volontaire international est affecté à l'étranger permettrait aux PME basées en France de recruter un premier cadre chargé du développement international.
 

D. DÉFINIR UNE POLITIQUE DE LA MOBILITÉ INTERNATIONALE ET DE L'EXPATRIATION

Au cours de ses travaux, la mission d'information a eu le sentiment que les pouvoirs publics se cantonnaient trop souvent dans un rôle de simples spectateurs, au demeurant parfois inattentifs, face au développement des phénomènes de mobilité internationale et d'expatriation.

Peu d'instruments de mesure ont été mis en place, et encore moins d'instruments d'analyses. La connaissance des données relatives à l'expatriation reste très diffuse et les questions que celle-ci soulève ne font jamais l'objet d'une approche globale, leurs différents volets relevant de plusieurs services ministériels qui leur accordent, en général, peu d'attention. Lorsqu'il arrive, dans ces différentes administrations, que l'on s'interroge sur la signification profonde des mouvements d'expatriation, le premier réflexe est souvent de minimiser leurs effets préjudiciables ou les défauts de compétitivité qu'ils révèlent. Inversement, les vertus de l'expatriation sont volontiers célébrées, mais rares sont les actions mises en place pour transformer en bénéfices réels ses bienfaits potentiels.

Le domaine de la recherche est à cet égard caractéristique. Les autorités de tutelle sont très convaincantes lorsqu'elles soulignent l'incontestable intérêt, pour nos jeunes docteurs, de compléter leur formation aux États-Unis. Elles le sont beaucoup moins lorsque l'on constate les faibles perspectives professionnelles offertes aux intéressés à leur retour en France et le caractère tardif et modeste des actions concrètes menées en vue de pleinement valoriser les retombées, pour la recherche française, de ces séjours à l'étranger.

Convaincue que la mobilité internationale et l'expatriation contribuent effectivement à renforcer le poids économique et culturel de la France dans un monde globalisé, la mission d'information juge que les pouvoirs publics ne peuvent se borner à prendre acte du phénomène. Il est au contraire nécessaire de définir une politique de la mobilité internationale et de mettre en oeuvre une véritable stratégie pour optimiser l'apport des expatriés et de tous ceux qui, amis de la France, participent peu ou prou à ce que nous appellerons la « mouvance française ».

Cette politique passe tout d'abord par un indispensable renforcement des moyens consacrés à notre action extérieure, et en premier lieu de ceux du ministère des affaires étrangères, dont le budget actuel, minime et bien souvent première victime des arbitrages financiers, n'est pas à la hauteur des nouveaux enjeux auxquels nos représentations à l'étranger doivent faire face. La mission rejoint donc ici les inquiétudes et les demandes régulièrement par notre commission des affaires étrangères, et en particulier par son président, notre collègue Xavier de Villepin.

Quant à la stratégie à mettre en oeuvre, elle pourrait s'articuler autour de trois questions :

- comment continuer à favoriser une mobilité utile pour la France et les Français ?

- comment mieux structurer la « mouvance française » à l'étranger, pour la mobiliser efficacement au service de nos objectifs économiques et culturels ?

- comment répondre à la demande croissante de formation française à l'étranger, pour nos enfants expatriés d'abord, mais aussi, de plus en plus, pour les jeunes étrangers, élites de demain ?
 

1. Continuer à favoriser une expatriation utile pour la France et les Français

S'il importe de corriger les handicaps pouvant conduire à une expatriation « négative » ou à décourager l'installation ou le retour en France d'étrangers et de Français expatriés, il est tout aussi nécessaire de rester conscient des atouts considérables, du point de vue politique, économique et culturel, liés à une présence forte à l'étranger.

C'est un point qui est souvent souligné au Sénat, notamment par la voix des sénateurs représentant les Français établis hors de France, comme par les délégués au Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE).

Par rapport à d'autres grands pays industrialisés comme le Japon, le Royaume-Uni, l'Allemagne ou l'Italie, le niveau de notre population expatriée demeure relativement modeste. Cette dernière est assez concentrée dans les pays de l'OCDE, mais beaucoup plus faible dans des zones géographiques présentant un potentiel de croissance à moyen terme, comme l'Asie-Pacifique ou l'Europe centrale et orientale. On peut également observer que dans l'optique d'une présence accrue à l'étranger, notre pays aurait tout intérêt à mieux utiliser la grande diversité culturelle des citoyens français.

La mission d'information considère donc que le souci d'améliorer l'attractivité de notre territoire doit aller de pair avec celui de favoriser la mobilité des Français, l'un et l'autre participant d'une même philosophie tendant à renforcer la compétitivité globale de la France. Afin de mieux jouer le jeu de l'internationalisation, il est nécessaire de développer une véritable « culture de l'expatriation » et de lever les principaux obstacles à la mobilité, qu'ils se présentent au départ vers l'étranger ou lors du retour vers la France.
 

a) Développer une « culture de l'expatriation »

Bien des facteurs historiques, géographiques, politiques, économiques ou culturels influent sur l'inclination et l'aptitude d'une population à s'établir à l'étranger. Il ne s'agit pas ici de les évoquer tous mais simplement d'insister sur deux orientations qui, aux yeux de la mission, devraient d'autant plus retenir l'attention prioritaire des pouvoirs publics qu'elles visent, dès avant l'entrée dans la vie professionnelle, à donner au jeunes Français le goût du grand large.

Renforcer l'apprentissage des langues étrangères et l'internationalisation des parcours d'enseignement

Parce qu'il réduit la barrière linguistique tout en favorisant l'ouverture sur les autres cultures, l'apprentissage des langues étrangères constitue bien entendu l'un des tous premiers facteurs favorables à l'expatriation. Sur ce plan, des progrès constants ont été enregistrés au cours des dernières années, comme en témoigne le niveau en langues des jeunes quittant aujourd'hui le système éducatif. Pour autant, la France continue d'accuser un retard assez évident par rapport à beaucoup de pays voisins.

Un étude réalisée en juillet 1998 par le cabinet de recrutement Michaël Page^57(*) auprès de 85 000 candidats à l'emploi signalait que, parmi les personnes ayant répondu à l'enquête, 55% des Français avaient déclaré ne parler aucune langue étrangère, contre 32% des Allemands, 21% des Danois et 13% des Néerlandais. Selon la même étude, 20% des contrôleurs financiers, 12% des directeurs financiers et 11% des directeurs fiscaux français parlaient couramment l'anglais, la proportion tombant à 6% pour les directeurs généraux, 4% pour les directeurs marketing, 3% pour les directeurs export, 2,3% pour les directeurs informatiques, 1,7% pour les directeurs d'usine et 1,3% pour les directeurs du personnel.

Sans doute les Français ont-ils ressenti moins fortement et plus tardivement que d'autres la nécessité de posséder une ou plusieurs langues étrangères. Par ailleurs, leur enseignement est jusqu'à présent resté peu valorisé dans notre système éducatif, au regard d'autres disciplines.

Face à un tel constat, la mission ne peut que plaider pour l'accentuation, dans l'enseignement secondaire et supérieur, mais aussi à l'école primaire, de l'étude des langues étrangères. Elle partage sur ce point l'objectif ambitieux que s'est assigné le ministère de l'éducation nationale et qui vise à permettre la maîtrise de deux langues étrangères, afin d'assurer une réelle diversification des langues étudiées et d'éviter un autre écueil : celui du « tout anglais ». En effet, la généralisation du choix de l'anglais, considéré comme un passeport pour la vie professionnelle, s'est accompagnée d'un déclin inquiétant de l'étude des autres langues étrangères. S'il est aujourd'hui indispensable, l'anglais ne répond pas à lui seul aux besoins qui résultent de nos échanges économiques et culturels avec d'importants ensembles géographiques non anglophones. Il est d'autre part évident qu'à l'échelle européenne, la promotion du « plurilinguisme » est de nature à préserver l'apprentissage de la langue française.

C'est pourquoi la mission souhaite que se généralise, en France et à l'échelle de l'Union européenne, l'obligation d'étudier au minimum deux langues étrangères. L'anglais étant devenu un instrument de travail et de communication généralisé, il serait souhaitable d'encourager les élèves à commencer par étudier, dans l'enseignement primaire, une autre langue étrangère.

Par ailleurs, l'internationalisation des parcours de formation est aujourd'hui une réalité de plus en plus forte dans l'enseignement supérieur, que ce soit par l'accueil d'enseignants étrangers, par le développement de stages internationaux ou par l'accomplissement à l'étranger de modules validés pour l'obtention d'un diplôme français.

Cette évolution doit être poursuivie et encouragée, notamment au travers des possibilités offertes par le programme européen Erasmus.

. Promouvoir le volontariat international

Le volontariat civil a été créé par la loi du 14 mars 2000 pour prendre le relais, à compter de la suspension de la conscription, de certaines formes civiles du service national.

Parmi ces formes civiles, le service de la coopération, créé en 1965, a permis à plus de 150 000 jeunes Français d'effectuer une première expérience à l'étranger, que ce soit dans les services extérieurs de l'État (chancelleries diplomatiques, postes d'expansion économique, établissements culturels), dans des établissements scolaires, des universités ou des organismes de recherche, dans des associations ou, depuis 1983, dans des entreprises françaises à l'étranger. La création des coopérants du service national en entreprise (CSNE) a rencontré un succès considérable puisqu'en moins de 20 ans, près de 40.000 jeunes Français ont effectué leur service national dans une entreprise française à l'étranger.

Ces formules ont joué un rôle majeur dans le développement, chez nos compatriotes, du goût de l'expatriation. Nombre de coopérants sont restés, pour des séjours plus ou moins longs, dans leur pays d'accueil après leur service national, ou ont accomplis, dans la foulée, une autre expérience d'expatriation. Tous ont bénéficié, en tout état de cause, de l'ouverture à la vie internationale inhérente à cette forme de service national.

Il faut donc se féliciter qu'à la suite de la décision de suspendre la conscription, les gouvernements successifs, avant et après 1997, aient prévu de créer un cadre juridique destiné, autant que possible, à préserver les acquis et l'esprit du service de la coopération, y compris en entreprise.

Destiné aux jeunes de 18 à 28 ans, pour une période de 6 à 24 mois, le volontariat civil comporte un volet international destiné à prolonger les missions jusqu'alors dévolues aux coopérants du service national, tant dans les services de l'État à l'étranger (ambassades, missions de coopération, postes d'expansion économique, services culturels) qu'auprès des organisations non-gouvernementales, des projets de développement et des entreprises françaises à l'étranger.

Lors des débats parlementaires, et notamment au Sénat par la voix de notre collègue Robert Del Picchia, rapporteur du projet de loi, se sont exprimées les attentes fortes, mais également les incertitudes autour de ce nouveau statut. Ce dernier couvre en effet une palette de situations très différentes, puisqu'un cadre juridique uniforme s'applique aux volontaires civils à l'étranger, outre-mer ou en métropole, appelés à accomplir des missions de nature extrêmement diverses. L'ouverture sans restriction aux jeunes filles, et l'absence de tout quota, comme ceux qui limitaient l'accès au service de la coopération, permettent d'élargir le vivier potentiel des volontaires civils. On peut également penser que les volontariats pourront attirer une gamme très diversifiée de profils alors que la procédure CSNE s'avérait très sélective et largement élitiste. Inversement, la motivation puissante liée à la recherche d'alternatives au service militaire, sur laquelle reposait en partie le succès du service de la coopération, va disparaître, alors que le montant de l'indemnité prévue pour les volontaires a été fixé à un niveau modeste (3 500 francs mensuels, complétés par une prime variable selon le coût de la vie dans les différents pays).

Au titre des points positifs, on doit constater que si le volet métropolitain du volontariat civil demeure dans le flou, comme le Sénat l'avait d'ailleurs pressenti, le volet international a quant à lui été rapidement mis en place. Le ministère des affaires étrangères et celui de l'économie et des finances ont installé dès octobre dernier une structure commune, le Centre d'information sur le volontariat international (CIVI), dont la gestion a été déléguée au CFME-ACTIM qui possédait l'expérience de la procédure CSNE. Un site internet ( www.civiweb.com) a été créé, rassemblant toutes les informations utiles et permettant aux jeunes d'enregistrer leur candidature, de diffuser leur curriculum vitae et de consulter les offres.

Alors que la loi a été promulguée en mars 2000, et les décrets d'application ont été publiés en décembre dernier, plus de 16 000 candidatures^58(*), dont une majorité de jeunes filles, se sont déjà manifestées. En revanche, pour le moment, seuls un peu plus d'une centaine de volontaires sont effectivement partis à l'étranger, que ce soit au titre du ministère des affaires étrangères ou d'un volontariat en entreprise. Les entreprises continuent toujours à utiliser un nombre important de CSNE. Elles n'ont donc pas encore réellement opéré le « basculement » du service national au volontariat, si bien que leurs offres demeurent encore limitées (environ 250 au mois de juin).

A ce stade, la mission d'information souhaite simplement insister sur l'importance qu'elle attache au développement du volontariat international, notamment auprès des profils peu représentés dans le service de coopération. Elle préconise, en particulier à l'approche de la suspension définitive du service national, une intensification des campagnes d'information, à la fois auprès du grand public et par l'intermédiaire des structures en contact avec les jeunes (écoles, universités, organismes de formation, associations).

Mais surtout, l'information auprès des entreprises doit être renforcée. Ces dernières doivent être mieux sensibilisées aux possibilités ouvertes par cette nouvelle formule qui attire des candidatures de qualité, même si elles présentent un profil un peu différent des anciens CSNE, afin que dans les toutes prochaines semaines, le volontariat prenne effectivement le relais des CSNE.
 

b) Lever les obstacles à la mobilité dans le sens des départs comme dans celui des retours

Continuer à favoriser une expatriation utile pour la France et les Français passe également par une réduction progressive des principaux obstacles à la mobilité.

La conclusion de conventions bilatérales en matière fiscale ou pour la coordination des régimes de sécurité sociale, l'action de la Caisse des Français de l'étranger, qui permet, sur la base d'une adhésion volontaire, l'accès au système français de sécurité sociale ou encore l'existence d'un important réseau d'établissements scolaires français à l'étranger contribuent à faciliter les conditions matérielles d'expatriation. Les efforts en ce sens doivent être poursuivis et accentués.

La mission se félicite sur ce point des améliorations récentes qui ont permis d'élargir à des catégories jusqu'ici peu représentées, et notamment les jeunes, l'accès à la couverture de la Caisse des Français de l'étranger. Comme l'a récemment rappelé devant le Sénat notre collègue Jean Pierre Cantegrit, président de son conseil d'administration, ces mesures vont dans le sens d'un renforcement du rôle de la caisse, au bénéfice de nos compatriotes expatriés.

La mission d'information souhaite surtout insister sur le fait que, dans son esprit, les obstacles à la mobilité doivent être pris en compte non seulement dans le sens des départs de la France vers l'étranger, mais également dans celui des retours de l'étranger vers la France. Elle a en effet été amenée à constater que si l'expatriation soulevait des problèmes matériels, il en allait souvent de même pour les retours, que ce soit en matière administrative, sociale, fiscale ou scolaire.

En vue de faciliter les retours et d'éviter une perte préjudiciable de compétences, la mission d'information propose qu'un effort particulier soit effectué dans les domaines suivants :

- une reconnaissance plus large des diplômes obtenus à l'étranger, l'absence d'équivalence, due notamment aux différences d'organisation des cycles d'études, constituant parfois un obstacle à la poursuite de la formation des enfants d'expatriés en France,

- une meilleure valorisation de l'expérience acquise à l'étranger, alors que l'on constate trop souvent, dans le secteur public comme dans le secteur privé, des difficultés de réintégration, voire des retards de carrière,

- une simplification des formalités souvent complexes à accomplir, lors du retour, auprès des diverses administrations, par exemple en matière fiscale et sociale, mais aussi en vue de l'inscription des enfants dans les établissements scolaires et à l'université.
 

2. Mieux structurer la « mouvance française » à l'étranger pour la mobiliser plus efficacement en faveur de nos objectifs économiques et culturels

La présence de près de 2 millions de Français à l'étranger constitue une richesse qui, aujourd'hui, ne semble pas suffisamment exploitée. Si l'on considère que ces Français doivent être autant d' « ambassadeurs » de notre pays à l'étranger et qu'il importe de valoriser au mieux leur expérience et leurs compétences, que ce soit dans leur pays de résidence ou dans la perspective d'un retour, il apparaît alors nécessaire d'entreprendre un vigoureux effort pour mieux connaître cette communauté et pour tenter, dans la mesure du possible, de la fédérer, d'éviter sa totale dispersion ou sa dilution dans les pays de résidence.

Une telle action doit aussi englober les ressortissants étrangers qui, francophones ou non, ont établi un lien avec notre pays, par exemple lors du passage dans un établissement d'enseignement français.
 

a) Rendre l'immatriculation plus simple et plus attractive

L'immatriculation auprès des postes consulaires constitue le seul lien officiel entre les Français établis à l'étranger et les services de l'État. Or on constate que la part des immatriculés dans la population française à l'étranger diminue régulièrement, la population non immatriculée représentant environ, selon les estimations, 46% du total. Dans certains pays comme la Grande Bretagne, les États-Unis, le Canada ou l'Australie, on estime même que le nombre d'immatriculés est très largement supérieur à celui des personnes enregistrées auprès des consulats.

Il n'y a certes pas de raison de rendre l'immatriculation obligatoire. Il faut par ailleurs admettre qu'un certain nombre de facteurs, tels que l'éloignement du poste consulaire, l'absence de besoin ressenti d'un lien particulier avec l'administration française, la volonté d'intégration totale dans le pays d'accueil ou encore le principe de libre établissement au sein de l'espace européen, peuvent expliquer une relative désaffection vis à vis de l'immatriculation.

Pour autant, il serait très préjudiciable de renoncer à tout l'intérêt que représente cette procédure pour une connaissance relativement précise de nos communautés expatriées et pour permettre de conserver le contact avec elles.

Certains consulats pratiquent une politique active de promotion de l'immatriculation, ou de relance lorsque les intéressés n'opèrent pas le renouvellement de leur inscription.

Il convient d'aller beaucoup plus loin en s'attachant à simplifier les procédures d'immatriculation comme celles de renouvellement, et à les rendre plus attractives.

Les moyens actuels de communication, et en premier lieu internet, devraient permettre d'instaurer une procédure simplifiée, applicable à distance, d'immatriculation, quitte à ce qu'une procédure plus complète vienne postérieurement valider, si nécessaire, les éléments recueillis. En outre, les avantages attachés à l'immatriculation, notamment en matière d'allègement ou de dispense des droits de chancellerie, pourraient être renforcés.

La mission n'a pas exploré tous les moyens susceptibles de renforcer le taux d'immatriculation. Un « concours d'idée » serait certainement sur ce point un moyen de recueillir auprès des personnes concernées des suggestions intéressantes et pratiques.
 

b) Renforcer la connaissance et l'analyse de la mobilité internationale

La mission d'information a précédemment relevé l'insuffisance et la fragilité des sources statistiques relatives à l'expatriation, notamment de celles qui découlent de l'exploitation du fichier des immatriculations entretenu par le réseau consulaire. Il s'agit là d'une lacune grave, à l'heure ou la mobilité internationale s'accélère et où il s'avère indispensable, non seulement d'en mesurer l'ampleur, mais surtout d'en analyser les formes, les motivations et la signification.

Étroitement corrélée à la concurrence entre nations et à leur compétitivité comparée, la mobilité internationale ne saurait rester en dehors du champ de l'analyse économique, faute d'instruments d'évaluation adaptés.

Pour remédier à cette situation, la mission d'information propose d'agir à plusieurs niveaux.

Il paraît tout d'abord nécessaire d'améliorer le fichier des immatriculations qui constitue la source principale de connaissance des populations françaises à l'étranger. Cette modernisation est en cours. Elle doit être amplifiée en donnant un contenu plus riche et plus pertinent aux informations recueillies par le fichier et en améliorant les procédures de mise à jour et d'exploitation des données.

Deuxièmement, il convient de renforcer les moyens humains et matériels dont dispose le ministère des affaires étrangères pour appréhender la connaissance des populations françaises à l'étranger. Conscient des insuffisances en la matière, le Quai d'Orsay a confié à l'INSEE la conduite d'une évaluation sur ce sujet. Aux yeux de la mission d'information, la création d'un service statistique, comme il en existe dans bien d'autres ministères, ne serait pas superflue. Un tel service serait en particulier chargé de centraliser les besoins d'information du ministère, de veiller à l'adéquation des outils statistiques et de les adapter en conséquence.

Enfin, le ministère des affaires étrangères ne couvre pas à lui seul l'ensemble du champ des questions soulevées par l'expatriation. L'analyse de la mobilité internationale concerne tout autant le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'éducation nationale, le ministère de la recherche ou encore celui des affaires sociales. Elle constitue un sujet transversal dont la problématique relève également du commissariat général du plan. La mission d'information propose d'organiser, à l'échelon interministériel, une fonction de recensement des informations, d'analyse et de veille sur toutes les questions liées à la mobilité internationale.

Il s'agirait tout d'abord, à travers cette mesure, de traduire l'importance qui s'attache aux enjeux de l'internationalisation et de la mobilité.

L'objectif serait ensuite de mobiliser les différents ministères intéressés, pour rassembler tous les éléments d'information relatifs à la mobilité internationale et à l'expatriation, améliorer l'appréhension statistique et l'analyse qualitative de ces phénomènes, identifier les lacunes des sources d'information existantes et proposer les mesures pour y remédier, orienter des études et des recherches ciblées, en fonction notamment des demandes exprimées par les pouvoirs publics, participer, grâce aux données recueillies, aux travaux d'analyse sur les caractéristiques, les motivations et l'impact économique des mouvements d'expatriation.

Cette mission d'étude et de proposition devrait fournir au pouvoir politique un ensemble d'instruments d'analyse qui lui font aujourd'hui défaut, afin de lui permettre de mener une véritable politique de la mobilité internationale.

Elle pourrait très utilement être confiée à un organisme existant, mais sous-utilisé, le Comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger (CIMEE), créé en 1994, qui n'a que très partiellement répondu à ses objectifs.

Rappelons qu'il s'agissait, par ce comité interministériel, de renforcer la coordination de tous les acteurs de notre action extérieure. S'il a permis d'établir un inventaire précis des effectifs et des moyens affectés à toutes les composantes de notre réseau, il n'a en revanche guère pesé sur l'élaboration de la politique gouvernementale concernant les moyens de l'État à l'étranger, comme le prévoyait son décret constitutif.

Afin de renforcer la cohérence de notre action à l'international, il serait nécessaire de redéfinir les missions du CIMEE, pour lui confier, non seulement cette fonction de recensement et d'analyse, mais également un véritable rôle de pilotage de nos moyens à l'étranger.

Pouvant notamment s'appuyer sur le « tableau de bord » de la mobilité internationale qu'il serait chargé d'entretenir, il devrait être chargé d'effectuer une revue stratégique périodique des moyens consacrés à notre action extérieure et de leur adaptation aux objectifs assignés.
 

c) Mettre « en réseau » la mouvance française

Il serait illusoire de prétendre englober, dans une organisation à caractère systématique, des communautés françaises à l'étranger par essence mobiles, diverses et hétérogènes. On ne peut pour autant laisser purement et simplement jouer une tendance naturelle à la dispersion et à la dilution.

De multiples structures concourent aujourd'hui à l'organisation des communautés françaises à l'étranger. Il s'agit notamment des services de l'État, des établissements d'enseignement, des chambres de commerce, des conseillers du commerce extérieur de la France, des différents clubs d'affaires, et du milieu associatif, notamment l'Union des Français de l'étranger, l'Association démocratique des Français de l'étranger, les Accueils français à l'étranger ainsi que de nombreuses associations.

Par ailleurs, sont représentées à l'étranger un grand nombre d'entités françaises, qu'il s'agisse d'entreprises, d'organismes publics ou d'organisations non gouvernementales.

Enfin, au delà des seuls citoyens Français, existe dans chaque pays une composante étrangère que l'on peut rattacher à la « mouvance française », du fait par exemple de son passage dans des établissements d'enseignement français, à l'étranger ou en France.

La mission d'information juge indispensable de mieux connaître et structurer cette « mouvance française » afin de la mobiliser. Ce rôle d'organisation et d'animation revient à nos représentations diplomatiques, et en premier lieu aux ambassadeurs, dont la fonction a considérablement évolué. Elle ne se limite plus aux contacts bilatéraux, mais s'est élargie, notamment vers la promotion des intérêts économiques et culturels de notre pays.

Aujourd'hui, le « nouvel ambassadeur » doit être, au coeur de chacune de nos communautés, l'animateur de la « mouvance française », celui qui réunit et fait agir et gagner ensemble, bref, le « capitaine de l'équipe France ».

Ici encore, les nouvelles technologies et internet peuvent favoriser, à partir des différents éléments de cette « mouvance française », la constitution et l'animation de « réseaux » au sein desquels serait entretenu un flux régulier d'informations, de contacts et d'échanges.

L'un des participants à notre forum internet suggérait « la consolidation d'une banque de données, de réseaux répertoriant de manière ouverte les compétences, les expériences, mettant en relation les entreprises désireuses d'exporter, d'investir à l'étranger, ou inversement des sociétés étrangères voulant s'implanter en France, et l'énorme gisement de compétences » constitué par les Français ayant l'expérience de l'expatriation.

Dans le même esprit, il serait utile qu'une structure comme Espace emploi international, créée par l'ANPE International et l'Office des migrations internationales, puisse exploiter, au profit des entreprises françaises recherchant une expérience à l'international ou une bonne connaissance des langues étrangères, le vivier constitué par les Français expatriés.

A l'image du fichier des stagiaires étrangers entretenu par l'ACTIM, il est nécessaire que soit créé dans chaque pays un fichier rassemblant tous ceux dont on sait, qu'à un moment ou à un autre de leur parcours, ils ont été en contact avec le système d'enseignement français.

Cette mobilisation de la « mouvance française » suppose aussi une volonté plus générale de renforcer les moyens, et surtout la coordination, de notre action extérieure. Celle-ci repose sur un réseau de représentations à l'étranger dense et universel, sans doute le plus complet et le plus élaboré au monde après celui des États-Unis, caractérisé par une multiplicité d'intervenants : ambassades et consulats, postes d'expansion économique, paieries, agences financières du trésor, attachés douaniers, attachés fiscaux, attachés de défense, d'armement, attachés de police, bureaux de la Datar, attachés agricoles, conseillers sociaux.

Le besoin de coordination entre ces différents acteurs a conduit à réaffirmer une nouvelle fois les prérogatives de l'ambassadeur. La revitalisation du Comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger (CIMEE), dont la mission a précédemment souligné la nécessité, favoriserait grandement la fédération de la « mouvance française ».
 

d) Renforcer le rôle du CSFE

En dehors de la France, peu de pays ont mis en place une représentation institutionnelle de leurs citoyens expatriés. Des organes de représentation, comportant le plus souvent des membres élus, existent en Espagne, en Suisse, en Italie et au Portugal, et dans ces deux derniers pays, les citoyens expatriés disposent d'une représentation parlementaire spécifique.

En France, la représentation des Français établis à l'étranger repose sur 12 sénateurs, élus au scrutin proportionnel par un collège de 150 délégués, eux mêmes élus pour 6 ans au suffrage universel direct par les Français établis hors de France et inscrits sur les listes électorales des consulats. Ces 150 délégués élus composent, avec les 12 sénateurs et 21 membres désignés par le ministre des affaires étrangères, le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE), présidé par le ministre des affaires étrangères.

Institution originale, créée en 1948 et réformée en 1982, pour instaurer le principe de l'élection de la plupart de ses membres, le CSFE est un organe consultatif, compétent sur toutes les questions intéressant la situation des Français établis hors de France. Il a grandement contribué à favoriser le règlement d'une série de problèmes propres aux expatriés, dans le domaine social, fiscal ou éducatif.

Aux yeux de la mission d'information, le CSFE doit constituer une pièce essentielle de notre dispositif pour mieux prendre en compte les enjeux de l'expatriation et assurer un lien permanent entre le pays et les communautés expatriées.

Conscient qu'en dépit des résultats positifs de l'action entreprise auprès des pouvoirs publics, son rôle actuel demeurait en deçà de la contribution qu'il pouvait potentiellement apporter à la collectivité nationale, le CSFE a entrepris, avec l'approbation du ministre des affaires étrangères, un processus de rénovation. Une « commission temporaire de la réforme », dont nos collègues Guy Penne et Robert Del Picchia sont respectivement président et rapporteur, effectue actuellement un important travail de réflexion et de proposition autour des thèmes suivants : les élections au CSFE, le fonctionnement du CSFE, les structures institutionnelles et la carte électorale.

Bien que ce travail soit encore en cours, on peut dire que les objectifs poursuivis consistent à renforcer la représentativité du CSFE, notamment affaiblie par le faible taux de participation aux élections des délégués au CSFE, et à lui donner des compétences, des moyens et un statut lui permettant de mieux remplir sa double mission en faveur des Français de l'étranger et au service de la présence et du rayonnement de la France dans le monde.

Il n'appartient pas à la mission d'information d'anticiper sur les conclusions du travail entrepris, qui s'effectue de surcroît dans un esprit consensuel entre les différentes composantes du CSFE. Elle se limitera à constater que tout ce qui contribuera à mobiliser la communauté française expatriée et à favoriser ses échanges avec les pouvoirs publics ira dans le bon sens. Il est par ailleurs évident que dans son esprit, le CSFE est appelé à occuper une place de tout premier plan dans la définition de la politique de la mobilité internationale et de l'expatriation qu'elle appelle de ses voeux.
 

3. Répondre à la demande croissante de formation française, tant pour les jeunes Français à l'étranger que pour les jeunes étrangers

La mission ne peut évoquer l'ensemble des actions de nature à conforter, à travers sa présence à l'étranger, le rayonnement culturel ou économique de notre pays. Parmi ces actions, la politique de coopération et d'aide au développement constitue un volet majeur, qu'il faut préserver et améliorer. Elle nous permet d'établir un lien étroit avec tous les pays de la zone de solidarité prioritaire, et tout particulièrement ceux avec lesquels nous partageons une histoire commune, notamment en Afrique.

La mission souhaite ici insister sur l'importance qu'elle attache au développement de la formation française à l'étranger, que ce soit pour les enfants de nos communautés expatriées, ou pour les élèves étrangers.

Elle évoquera principalement l'enseignement scolaire, même s'il faut aussi veiller au rayonnement de notre enseignement supérieur et développer l'appui à la formation professionnelle à l'étranger. A ce titre, il serait nécessaire de regrouper et fédérer les efforts que nos entreprises déploient pour la formation de leurs personnels à l'étranger, avec le soutien de l'État, et notamment des équipes pédagogiques spécialisées dans l'enseignement professionnel.

Au cours de ses déplacements ou à l'occasion des échanges établis dans le cadre des auditions ou du forum internet, la mission d'information a pu mesurer le rôle important du réseau des établissements scolaires français à l'étranger pour nos communautés expatriées. Elle a malheureusement constaté qu'en raison de charges accrues, dont une large partie se répercute directement sur les familles, et de sévères contraintes budgétaires, ce réseau peine à s'adapter à l'expansion de la présence française à l'étranger, au risque de voir une partie de nos compatriotes, et surtout de leurs enfants, perdre un lien culturel essentiel avec notre pays. Les moyens consacrés par l'État au fonctionnement de ces établissements paraissent de moins en moins à la hauteur des demandes qui affluent vers nos établissements et de l'enjeu que représente le maintien et le développement de l'enseignement français à l'étranger.
 

a) Un outil remarquable au service de l'expatriation et de l'influence française

Le réseau des établissements scolaires français à l'étranger constitue un dispositif remarquable et sans équivalent dans le monde, aucun autre pays n'ayant mis en place des structures d'ampleur comparable.

Il compte près de 410 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale, répartis sur 127 pays, qui scolarisent 240 000 élèves, dont 35 % de Français. Ces établissements dispensent un enseignement conforme à celui des établissements publics français.

Depuis la loi du 6 juillet 1990 créant l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), l'organisation de ce réseau a été profondément modifiée.

Établissement public placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, l'AEFE assure la gestion de l'ensemble des moyens affectés par l'État au réseau des établissements scolaires français à l'étranger.

Toutefois, le réseau comporte deux types bien distincts d'établissements : ceux qui relèvent d'une gestion directe de l'AEFE ou qui sont conventionnés par elle, et les établissements non conventionnés.

L'AEFE a en charge la gestion directe de 65 établissements et elle a passé convention avec 203 autres établissements, gérés par des associations à statut privé étranger (associations de parents d'élèves) ou par l'Alliance française ou la Mission laïque française. Dans ces établissements, l'AEFE affecte et rémunère des personnels titulaires de l'éducation nationale, attribue des subventions de fonctionnement et d'investissements et verse des bourses aux enfants français.

On compte par ailleurs 141 établissements non conventionnés. L'AEFE peut verser des subventions de fonctionnement à ces établissements ainsi que des bourses aux élèves français qui y sont scolarisés, mais l'essentiel de leur fonctionnement repose sur des financements privés.

Ce réseau poursuit une double vocation :

- accompagner l'expatriation de nos compatriotes en prolongeant à l'étranger le service public d'éducation au bénéfice des jeunes Français,

- contribuer, par la scolarisation des élèves étrangers, à la politique culturelle extérieure de la France.

A travers ces deux missions, le réseau d'enseignement scolaire français à l'étranger paraît doit jouer un rôle central dans une politique de la mobilité et de l'expatriation.

D'une part, il doit faciliter et accompagner l'expatriation, en assurant aux Français de l'étranger des garanties pour la scolarisation de leurs enfants, tout en maintenant un lien culturel avec la France. Les nombreux témoignages recueillis par la mission d'information, notamment lors du forum internet, montrent en effet que la scolarisation dans le réseau français est un facteur favorable au retour en France, la scolarisation dans un établissement local entraînant au contraire une assimilation très rapide de la 2^ème génération au pays d'accueil et parfois même une perte de l'usage du français, qui rendent souvent le retour moins facile.

D'autre part, ce réseau constitue un moyen privilégiéd'attirer dans un environnement francophone des élites étrangères.

Ces ambitions sont aujourd'hui contrariées par les limites imposées aux moyens financiers des établissements français à l'étranger, qui conduisent à pratiquer des frais de scolarité élevés, à ne répondre que partiellement aux besoins dans les zones géographiques où l'augmentation de la population française est la plus forte, et à restreindre les possibilités d'accueil pour les élèves étrangers.
 

b) Une expansion bridée par de lourdes contraintes financières

. Un fonctionnement qui reste largement à la charge des familles

Regroupés au sein du budget de l'AEFE, les crédits publics affectés aux établissements scolaires français à l'étranger ne couvrent qu'une partie de leurs frais de fonctionnement, dont la moitié demeure à la charge des familles.

Ainsi, pour l'année scolaire 1998/1999, le coût global de l'enseignement français à l'étranger représentait 3 976 millions de francs, dont 1 784 millions de francs (44,9%) couverts par la subvention de l'État, 1 953 millions de francs (49,1%) à la charge des familles et 238 millions de francs (6%) à la charge des pays d'accueil ou de sociétés.

La rémunération des personnels constitue l'essentiel des dépenses et obéit à des modalités de financement différentes selon les types de personnels.

Les établissements français emploient en effet trois catégories de personnels : des agents expatriés, recrutés en France pour une mission maximum de 6 ans dans le même pays, des agents « résidents », recrutés dans le pays de résidence mais considérés comme des titulaires de la fonction publique, et enfin des « recrutés locaux », rémunérés selon des bases locales.

Les fonctionnaires expatriés qui, outre leur salaire, perçoivent une indemnité d'expatriation, sont entièrement rémunérés par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Les « résidents » sont rémunérés de France, sur une base française, mais les établissements assument environ 50% de leur rémunération. Enfin, les « recrutés locaux » sont entièrement à la charge des établissements.

Il résulte de ces éléments que les « frais d'écolage » à la charge des familles demeurent importants, même s'ils varient considérablement d'un pays à l'autre. En moyenne, ils se situent entre 12 000 francs et 20 000 francs par an, mais aux États-Unis ou en Asie, ces chiffres sont très largement dépassés. En revanche, ces frais sont sensiblement équivalents entre familles françaises et ressortissants du pays d'accueil, des tarifs plus élevés pouvant être appliqués aux étrangers tiers.

Frais de scolarité annuels dans
quelques établissements scolaires français à l'étranger

Ville	Etablissement	Frais de scolarité annuels
Londres	Lycée Charles de Gaulle	De 18 546 F à 22 566 F
New York	Lycée français	De 50 120 F à 75 180 F
Chicago	Lycée français	De 52 170 F à 69 500 F
San Francisco	Lycée La Pérouse	De 51 060 F à 62 160 F
Boston	Ecole bilingue	De 54 000 F à 57 000 F
Washington	Lycée français Rochambeau	De 50 895 F à 66 185 F
Montréal	Collège Stanislas	De 7 870 F à 12 753 F
Madrid	Lycée français	De 13 585 F à 16 700 F
Münich	Lycée Renoir	De 11 792 F à 18 626 F
Sydney	Lycée Condorcet	De 10 000 F à 31 000 F
Rome	Lycée Chateaubriand	De 15 892 F à 18 809 F
Tokyo	Lycée franco-japonais	De 29 000 F à 35 000 F
Mexico	Lycée franco-mexicain	De 14 300 F à 23 400 F
La Haye	Lycée Van Gogh	De 13 880F à 43 779 F
Singapour	Lycée français	De 22 387 F à 54 533 F
Hong Kong	Lycée Victor Segalen	De 34 600 F à 56 200 F
Pékin	Lycée français	De 21 420 F à 37 800 F

(Source : AEFE)

L'attribution de bourses scolaires doit en principe permettre d'atténuer l'impact de ces frais de scolarité élevés. L'augmentation significative de l'enveloppe globale ne compense pas, loin s'en faut, celle des besoins d'un nombre de plus en plus élevé de « cas sociaux », notamment au sein des communautés où la proportion de binationaux est forte.

Des besoins nouveaux, un budget contraint

Si l'on s'en tient aux 268 établissements relevant de l'AEFE, on constate depuis 1993 une augmentation significative de leurs effectifs, qui sont passés de 150 294 élèves pour l'année scolaire 1993-1994 à 158 477 élèves pour l'année scolaire 1999-2000. Cette progression de 8 000 élèves supplémentaires (+ 5,7 %) est entièrement imputable à l'accroissement, en nombre identique, des élèves français. Elle est très inférieure à l'augmentation, durant la même période, de la population française à l'étranger (15% d'expatriés supplémentaires de 1995 à 1999). Par ailleurs, ce bilan montre qu'en 6 ans, le nombre d'étrangers scolarisés dans nos établissements a stagné.

On remarque par ailleurs que la répartition géographique des effectifs scolarisés diffère très sensiblement de celle des populations françaises à l'étranger. La part de l'Afrique, du Maghreb et du Moyen-Orient dans les effectifs est relativement plus forte, alors que celle de l'Europe occidentale, et surtout de l'Amérique du nord est inférieure au poids de ces zones dans la population française à l'étranger. Les conditions historiques de création des établissements français à l'étranger, mais également l'intensité des besoins dans des régions du monde où l'offre locale d'éducation n'est pas satisfaisante, expliquent cette situation. Par ailleurs, l'Amérique du nord comporte un nombre important d'établissements homologués mais non conventionnés situés hors du réseau de l'AEFE.

Établissements du réseau AEFE
Evolution des effectifs scolarisés

Nationalité	1996-1997	1997-1998	1998-1999	1999-2000
Français	64 090	64 605	66 069	66 951
Nationaux	71 735	70 680	72 062	70 415
Etrangers - tiers	21 190	20 759	19 803	21 111
Total	157 015	156 084	157 934	158 477

(Source : AEFE)

Cette progression des effectifs ne doit pas masquer qu'il devient de plus en plus difficile à l'AEFE de faire face à sa double mission : assurer le service public de l'éducation au profit des familles françaises expatriées et participer à l'action culturelle extérieure de la France.

Depuis plusieurs années déjà, confrontée à une forte tension budgétaire, l'AEFE procède à un mouvement du substitution d'emplois de résidents à des emplois d'expatriés. Compte tenu du régime indemnitaire de ces derniers, les coûts salariaux correspondants sont environ 2,5 fois plus élevés que ceux des résidents. On comptait, dans le réseau de l'AEFE, 2 035 expatriés et 3 533 résidents en 1994. Pour l'année scolaire 1999/2000, il n'y avait plus que 1 754 expatriés pour 3 978 résidents. La création de postes de résidents répond aussi pour partie à la nécessité de remplacer les coopérants du service national, qui n'étaient plus que 358 en 1999/2000 contre près de 500 avant la réforme de la conscription.

Inspirée par un souci de contenir les coûts salariaux, cette politique vient d'être fortement affectée par le mouvement social qui s'est propagé, au cours des derniers mois, dans les établissements scolaires français à l'étranger, et qui a pris pour cible la disparité des statuts et des régimes de rémunération des personnels exerçant dans ces établissements. A la suite des concertations engagées avec les personnels, le principe d'une poursuite de la transformation de postes d'expatriés en postes de résidents a été réaffirmé, les résidents obtenant par ailleurs une revalorisation de leur condition (versement de majorations familiales et d'une indemnité de résidence remplaçant la prime de cherté de vie allouée par les établissements). En l'attente d'une refonte des textes réglementaires, des mesures transitoires ont été mises en oeuvre dès la rentrée de septembre 2000, notamment en matière de majorations familiales.

Cette importante refonte de la situation des personnels doit en principe s'opérer à coût budgétaire constant. Il y a tout lieu de penser que si tel est bien le cas, les tensions déjà très fortes en matière de charges de personnels seront accentuées et que pour une part, elles risquent de se reporter sur les familles, au travers des frais de scolarité.

Dans un tel contexte, il devient difficile de répondre aux besoins liés à l'accroissement rapide de la population française à l'étranger, notamment dans des pays comme le Royaume-Uni ou les États-Unis. Toutefois, compte tenu du caractère prioritaire de cette mission, il est probable que l'AEFE sera amenée réduire l'autre volet de son action, en limitant, selon des critères de priorité, le nombre d'élèves étrangers accueillis dans ses établissements. La mission considère que ceci n'est pas acceptable.

Rien ne serait plus grave que de ne plus pouvoir répondre à l'attente de tous ceux qui, à l'étranger, souhaitent étudier dans nos écoles, et donc dans notre langue et notre culture. Pour nombre d'entre eux, ces élèves étrangers, futurs décideurs, seront nos alliés de demain.

Il nous faut au contraire une grande politique, une politique ambitieuse pour l'enseignement français à l'étranger.

Évolution du budget de l'AEFE
(en millions de francs)

Année	1996 (1)	2000(2)	2001 (3)	2001/1996
Subvention de l'Etat Participation des établissements à la rémunération des résidents Produits financiers Autres recettes	1 807,7 318,2 13,1 8,2	1 994,2 385,3 8,0 3,2	2 035,9 393,3 50,0 (4) 8,9	+ 12,6% + 23,6% - -
Total recettes	2 147, 2	2 390,7	2 488,1	+ 15,9%
Rémunérations et charges sociales dont expatriés résidents CSN Autres dépenses dont bourses scolaires	1 741,6 922,8 636,3 60,8 357,9 186,6	1 938,3 980,7 764,6 53,1 452,4 232,0	2 027,7 1 041,1 813,9 29,2 460,4 242,0	+ 16,4% + 12,8% + 27,9% - 52,0% + 28,6% + 29,7%
Total dépenses	2 099,5	2 390,7	2 488,1	+ 18,5%

(1) Compte administratif 1996
(2) Budget primitif 2000
(3) Budget prévisionnel 2001
(4) dont prélèvement sur fonds de roulement

c) Assurer le développement du réseau scolaire français à l'étranger en transférant une part de son financement au ministère de l'éducation nationale

En dépit de son rôle stratégique, le réseau scolaire français à l'étranger demeure dans une situation financière précaire. La totalité des crédits qui lui sont affectés relèvent du budget du ministère des affaires étrangères, qui n'est ni le mieux doté, ni le mieux protégé. Ce budget présente par ailleurs une forte sensibilité aux aléas de gestion, et notamment aux annulations de crédits intervenant en cours d'exercice budgétaire.

Confronté depuis plusieurs années à des contraintes budgétaires qu'il ne parvient pas à desserrer, le ministère des affaires étrangères ne paraît pas en mesure aujourd'hui d'imprimer à lui seul au réseau des établissements scolaires français à l'étranger le nouvel élan nécessaire pour défendre la présence éducative et culturelle française dans un monde concurrentiel.

La scolarisation d'enfants étrangers, hautement souhaitable, risque actuellement d'être sacrifiée en raison des contraintes financières, sans pour autant que l'accueil des enfants français ne se situe à la hauteur des besoins nouveaux générés par l'accroissement de notre communauté expatriée.

La mission d'information constate que si le développement de l'action culturelle extérieure relève pleinement des attributions du quai d'Orsay, il est moins logique de lui faire supporter seul le coût de la scolarisation des jeunes Français dans des établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale et doté en personnels par ce dernier.

Dans ces conditions, elle juge indispensable de permettre une implication plus forte du ministère de l'éducation nationale dans le maintien du réseau scolaire français à l'étranger. Un principe simple serait d'inscrire au budget de ce dernier les coûts correspondant à la scolarisation des jeunes Français, dans le cadre de la mission de service public qui incombe à ce ministère. Le ministère des affaires étrangères serait pour sa part responsable des moyens dévolus à l'accueil d'enfants étrangers, conformément à sa vocation en matière d'action culturelle.

Au delà des aspects budgétaires, ce partenariat entre les deux ministères permettrait de mieux prendre en compte le lien, aujourd'hui très insuffisant, entre l'enseignement scolaire français à l'étranger et le système universitaire français, la proportion d'élèves du réseau de l'AEFE prolongeant leurs études dans les universités françaises étant anormalement faible. Il pourrait également favoriser une meilleure valorisation de la mobilité des personnels de l'éducation nationale effectuant un temps de service à l'étranger, en leur proposant, à leur retour en France, des affectations en rapport avec l'expérience acquise à l'étranger.

EXAMEN ET ADOPTION DU RAPPORT PAR LA MISSION

Réunie le jeudi 14 juin sous la présidence de M. Denis Badré, la mission a procédé à l'examen du rapport sur les questions relatives à l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises.

En introduction, M. André Ferrand, rapporteur, a rappelé le contexte international, caractérisé par un monde ouvert, où les Etats sont en compétition.

Ainsi, il a noté que les compétences, les capitaux, les entreprises circulaient librement. L'accélération du commerce mondial, l'internationalisation croissante des entreprises, l'augmentation sans précédent des investissements directs à l'étranger, la montée en puissance des fusions-acquisitions, la mobilité accrue de la main-d'oeuvre qualifiée, traduisent cette réalité.

Dans ce contexte, il a souligné que l'identité nationale des entreprises était de plus en plus difficile à définir et que leur choix de localisation et de développement dépendait moins de considérations nationales. Il a ajouté que les talents libres, généralement jeunes, « citoyens du monde », allaient vers ceux qui savent les attirer.

Il a alors constaté que la promotion des territoires nationaux sur les marchés mondiaux devenait un impératif pour les gouvernements. Il a estimé que la course pour attirer entreprises, capitaux et compétences nécessitait des politiques économiques centrées sur l'attractivité du territoire, alors que s'impose la systématisation des comparaisons internationales et le « benchmarking ». Il a noté que cette concurrence s'exerçait au vu de critères objectifs (indicateurs fiscaux, juridiques et sociaux), mais aussi de critères plus subjectifs, liés à l'image que présente chaque pays.

Puis, M. André Ferrand, rapporteur, a présenté la deuxième partie du rapport, qui dresse le constat de la mobilité, mais également l'exode des compétences.

Il a estimé à 1.900.000 le nombre de Français à l'étranger (dont 1 million d'immatriculés), soit une augmentation de 15 % en 4 ans (fin 1995 à début 2000), notamment aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne.

Il a déclaré que l'expatriation touchait en priorité les personnels qualifiés, à savoir les professions intellectuelles.

Puis il a cité l'étude réalisée pour le Sénat sur les diplômés d'HEC expatriés, qui souligne les motivations positives de leur expatriation. Toutefois, il s'est inquiété de ce que les 24 % qui ne veulent pas revenir expriment une forme de rejet de la France (dénonciation d'une fiscalité dissuasive, de la lourdeur administrative et réglementaire, d'une mentalité conservatrice qui pénalise l'initiative et la réussite, des grèves à répétition...).

Il a alors regretté que la France perde effectivement, dans un contexte propice à la mobilité des personnes, au travers de certaines formes d'expatriation, une partie de ses forces vives.

Puis M. André Ferrand, rapporteur, s'est interrogé sur les phénomènes de délocalisation. Il a souligné que, depuis cinq ans, une croissance explosive des investissements directs français à l'étranger était constatée, alors qu'au cours de la même période, le nombre des filiales françaises a augmenté de 21 % et celui de leurs salariés, de 47 %.

Il a expliqué que les délocalisations vers les pays à faible coût de main-d'oeuvre, soit directement, soit par la voie de la sous-traitance, étaient concentrées sur les secteurs traditionnels (textile, habillement, chaussure, horlogerie, jouet).

Il s'est toutefois inquiété de la délocalisation de services à haute valeur ajoutée, comme les services financiers français vers Londres ou le développement des centres d'appels téléphoniques dans certains pays européens.

Il en a déduit que l'internationalisation des entreprises françaises accentuait les risques de délocalisation, les choix de réalisation d'investissements nouveaux prenant de moins en moins en compte l'ancrage national de la société.

Ensuite, M. André Ferrand, rapporteur, a souligné le caractère massif des délocalisations de patrimoines, même si le phénomène semblait en voie de ralentissement.

Il a considéré que les études effectuées par la direction générale des impôts minimisaient le phénomène et ne reflétaient donc pas la réalité d'un phénomène, puisque de nombreux patrimoines se délocalisent avant leur assujettissement à l'ISF.

Ainsi, il a évalué à 500 milliards de francs au minimum, sur la période 1996-2000, les pertes de capitaux liées à ces délocalisations.

Il a alors considéré que le phénomène de délocalisation de patrimoines, bien supérieur aux estimations officielles, n'entraînait que des conséquences négatives pour l'économie française, pour laquelle cela constitue une « perte sèche ».

Puis M. André Ferrand, rapporteur, a souligné les atouts de la France, malheureusement gâchés par des choix à contre-courant. Il a tout d'abord énuméré les principaux avantages de la France, tels que sa tradition industrielle et entrepreneuriale, sa position centrale en Europe, ses infrastructures, la taille de son marché, son niveau de formation et l'aptitude à la créativité.

Toutefois, il a regretté que la prolifération législative et réglementaire, l'inadéquation de notre appareil public de recherche à un environnement concurrentiel, la lourdeur de la fiscalité des personnes et des entreprises, l'accroissement du coût du travail, notamment par le biais des « 35 heures », pénalisaient la compétitivité de la France.

Un large débat s'est alors ouvert à l'occasion de l'examen des propositions contenues dans le rapport.

M. Philippe Adnot, tout en se déclarant favorable au renforcement de l'enseignement des langues vivantes, s'est interrogé sur la proposition visant à inciter que la première langue étudiée ne soit pas l'anglais. Par ailleurs, citant l'exemple américain, il a prôné une plus grande autonomie des universités françaises et leur mise à disposition de fonds importants, destinés à attirer les meilleurs enseignants et les meilleurs étudiants. Il a également souhaité que le rapport fasse état d'un bilan des entrées des étrangers sur notre territoire, notamment en ce qui concerne les étudiants. Enfin, il a émis des réserves sur l'éventuelle création, sous la forme d'un observatoire de la mobilité internationale, d'une structure administrative nouvelle.

Mme Marie-Claude Beaudeau a tenu à manifester l'opposition de son groupe au contenu du rapport et à ses conclusions. Elle a demandé au président, qui l'a accepté, de pouvoir insérer dans le rapport une contribution de son groupe précisant ses réserves à l'égard du rapport.

M. Robert Del Picchia est intervenu pour s'interroger sur le sens général du rapport, notamment sur le point de savoir s'il faut ou non promouvoir l'expatriation. Puis il a fait part de ses réticences sur le titre, estimant que la notion de mondialisation dépassait l'objet du rapport qui porte uniquement sur l'expatriation. S'agissant de l'éventuelle création d'un observatoire de la mobilité internationale, il a souligné qu'il existait déjà un comité interministériel des moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) qui « végétait ». Par ailleurs, il s'est interrogé sur la proposition visant à confier aux régions une compétence générale sur les actions de soutien à l'internationalisation des petites et moyennes entreprises (PME). Il a justifié sa position en faisant remarquer que les régions disposaient déjà desdites compétences.

M. Jean-Pierre Cantegrit a souligné la qualité du rapport. Il a ajouté que la problématique de l'expatriation avait été analysée rigoureusement et que le rapport avait le mérite de poser clairement la question de la compétitivité de la France. Il a tenu à souligner le paradoxe suivant : alors que le nombre de nos compatriotes installés à l'étranger s'accroît, les grandes entreprises françaises envoient de moins en moins leurs cadres à l'étranger et préfèrent embaucher des « locaux ». Il s'est alors interrogé sur les moyens pour augmenter l'implantation des Français à l'étranger si le nombre des expatriations organisées par les entreprises diminue. Il a souligné la coexistence de deux sortes d'expatriation, à savoir celle liée à l'expatriation de cadres français dans le cadre de leurs entreprises et les départs individuels, qui ne s'accompagnent pas forcément du maintien d'un lien avec notre pays.

En réponse, M. André Ferrand, rapporteur, s'est montré favorable à l'augmentation de l'autonomie des universités françaises. Il a également souligné la nécessité de faire apprendre aux enfants en primaire une autre langue que l'anglais, quand tous pourront l'apprendre en sixième et qu'ils seront incités à progresser dans cette langue devenue un instrument de communication et de travail généralisé.

Il a également constaté qu'il existait deux types d'expatriation, à savoir la « bonne » mobilité qu'il faut encourager, et l'exode. Tout en insistant sur le fait qu'il ne prônait aucunement une politique visant à freiner l'expatriation, il a regretté que certains de nos contribuables quittent le territoire pour échapper à l'impôt et ajouté qu'il était indispensable d'encourager leur retour.

En ce qui concerne l'observatoire de la mobilité internationale, M. André Ferrand, rapporteur, a constaté le manque de statistiques sur ce phénomène, et notamment sur l'expatriation des Français. Il a précisé que la revitalisation du CIMEE était une des propositions du rapport et envisagé que celui-ci puisse reprendre les missions confiées à un éventuel observatoire.

M. André Ferrand, rapporteur, s'est montré attaché au maintien de la proposition qui vise à accorder aux régions la possibilité de créer un guichet unique pour favoriser l'internationalisation des PME.

Enfin, après que Mme Marie-Claude Beaudeau eut voté contre et que M. Léon Fatous se fut abstenu, le rapport a été adopté par la mission.
 

CONTRIBUTION DE MME MARIE-CLAUDE BEAUDEAU,
SÉNATRICE DU GROUPE COMMUNISTE
RÉPUBLICAIN ET CITOYEN

Le rapport de la mission d'information sur l'expatriation des compétences, des capitaux et des entreprises intitulé « Mondialisation : réagir ou subir ? » appelle plusieurs observations.

On peut, à la lecture des conclusions du rapport, partager certaines des préconisations, comme par exemple la nécessité de développer l'apprentissage précoce des langues étrangères dans notre pays.

Il n'empêche que sur bien des points, ces conclusions sont éminemment discutables.

Ainsi, si l'on peut constater dans la dernière période une augmentation du nombre des Français s'étant expatriés, force est de constater que ce phénomène peut aussi trouver explication dans un faisceau de facteurs occultés dans les conclusions du rapport.

Premier facteur : la qualité de la formation initiale dans notre pays, pleinement due à l'efficacité de notre service public d'éducation, n'est pas sans susciter les convoitises de certains pays où l'accès à une véritable qualification est plus inégalitaire.

C'est ainsi que les faiblesses du système éducatif américain, sans doute pour partie incapable de fournir aux entreprises du pays les cadres et les salariés qualifiés dont elles ont besoin, motivent que les États-Unis tentent par tous moyens d'attirer les élites formées ailleurs.

Second facteur : la relative vitalité démographique de notre pays le met en situation d'être plus jeune et donc plus disponible que d'autres pour attiser la convoitise de pays dont le déclin démographique est plus marqué (Royaume-Uni ou Allemagne, par exemple).

Troisième facteur : il convient aussi de ne pas oublier, qu'au-delà du débat sur le contenu de notre système de prélèvements, persiste dans les entreprises de notre pays une politique de déflation salariale particulièrement préjudiciable à la préservation et au développement des compétences des salariés.

Cette politique est d'ailleurs soutenue par ceux-là mêmes qui se plaignent aujourd'hui de l'exode de salariés qualifiés.

Quatrième facteur : les dernières années ont été marquées par des politiques restrictives de recherche et développement publics, politiques restrictives d'ailleurs largement soutenues par ceux-là mêmes qui aujourd'hui s'étonnent du développement de l'expatriation et qui ont privé un grand nombre de jeunes qualifiés de débouchés professionnels, notamment dans le domaine des doctorants et ce, dans de multiples domaines scientifiques et techniques.

Dans ce contexte, la motivation essentielle des recommandations du rapport s'avère bien moins attentive à l'expatriation qu'au débat fiscal et social interne.

On a l'impression que les conclusions du rapport ne visent in fine qu'à justifier la distribution de cadeaux fiscaux aux revenus les plus élevés ou aux entreprises, lors même que ces dispositions n'ont pas fait la démonstration de leur pleine efficacité.

Cela est notamment vrai pour ce qui concerne le crédit d'impôt recherche.

Une véritable politique de développement de la recherche publique et une politique de l'emploi fondée sur la reconnaissance effective des qualifications et des compétences, notamment en termes de rémunération, seraient à la base d'une meilleure insertion professionnelle de nos jeunes diplômés.

Compte tenu de ces observations, je tiens à indiquer que je partage pas les conclusions du rapport de la mission.