III. DE SOLIDES ATOUTS GÂCHÉS PAR DES ATTITUDES ET DES CHOIX À CONTRE-COURANT

Pour Théodore Zeldin, doyen du St Anthony College à Oxford, auteur, notamment, d'une Histoire des passions françaises, les Français éprouvent certaines difficultés à se faire de leur pays une image nette et surtout sereine.

Cette mauvaise image que les Français ont d'eux-mêmes, soulignée par Théodore Zeldin lorsqu'il parle de « l'hypocondrie » de nos compatriotes et qu'il dit « vous inventez à la France des maux imaginaires, la moindre baisse de tension du tonus national vous convainc qu'elle est à l'article de la mort »,^23(*) doit-elle nous conduire à nuancer certains propos alarmistes sur l'état de la France et de son image ?

La mission a souhaité ne pas se laisser aller à une exagération qui reviendrait à sous-estimer systématiquement les atouts dont la France dispose et à exagérer ses handicaps.

La France a des points forts, qui lui viennent de sa situation géographique, de son histoire, de sa culture, aussi, qui est un capital et a, plus que jamais, une valeur économique.

Faut-il pour autant considérer que la France serait une sorte de « malade imaginaire », qu'elle cultiverait une sorte « d'insatisfaction constitutive », sans fondements dans la réalité ?

Il y a bien, selon la mission, une sorte de mal français, depuis longtemps souligné par maints observateurs, mais auquel la mondialisation donne une nouvelle acuité.

Oscillant volontiers entre le doute et les certitudes, entre une certaine forme d'esprit chauvin et un sens de l'auto dénigrement, la France est tentée de s'appuyer sur son Histoire et l'universalité de sa culture pour essayer de suivre une voie singulière.

Cette affirmation de l'exception française, que l'on retrouve dans les discours de tous les gouvernements, a conduit, bien souvent, notre pays à prendre de multiples mesures ayant une incidence allant, sinon à contresens de l'évolution économique, du moins, dans une direction assez différente de celle des États avec lesquels il est en concurrence.

Cette propension à ramer à contre-courant, un certain nombre d'interlocuteurs de la mission l'ont fait remarquer pour en souligner les conséquences à terme.

Ainsi, M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France, a insisté sur la difficulté culturelle qu'éprouvait la France à prendre pleinement conscience de l'européanisation et de l'internationalisation de son économie, regrettant que se soit dissipé le consensus multipartisan, qui s'était dégagé dans les années 80 sur la nécessité d'adapter la France à son environnement économique.

Allant plus loin, M. Michel Pébereau, président de BNP Paribas, a souligné que, depuis dix ou vingt ans, la France avait eu tendance à multiplier les mesures fiscales de nature, notamment, à décourager les initiatives, alors que tous ses concurrents avaient, au contraire, récemment adopté des dispositifs visant à attirer les activités économiques à haute valeur ajoutée.

En fait, tout se passe comme si notre pays s'était ingénié, ces dernières années, à accumuler les mesures fiscales ou sociales - qu'elles concernent les personnes, les patrimoines, les entreprises - de nature à affaiblir ses atouts.

L'espèce de gaspillage auquel les Français résistent difficilement, résulte à la fois, objectivement, d'un alourdissement des charges pesant sur les agents économiques, mais aussi, de façon plus subjective, de la détérioration de l'image extérieure de notre pays comme espace économique favorable à l'épanouissement des initiatives.

Sensible au sentiment de gâchis ressenti par un certain nombre de ses interlocuteurs, la mission a considéré que les atouts réels de notre pays pourraient être bien mieux exploités, pour autant que les gouvernements parviendraient à faire évoluer la mentalité de nos compatriotes et à maîtriser l'évolution des prélèvements fiscaux et sociaux.

A. LES ATOUTS FRANÇAIS : DES DONS DE LA NATURE, DES TALENTS MULTIPLES

L'attractivité économique d'un territoire est un phénomène complexe qui mêle avantages naturels et acquis, sans pouvoir se résumer à la politique fiscale ou au coût du travail.

Même si ces derniers points interviennent de manière décisive dans les décisions d'investissements des entreprises, d'autres facteurs comme la géographie, les revenus de la population ou encore les infrastructures constituent autant d'éléments qualitatifs qui peuvent faire la différence.

Lors de son audition par la mission, M. Michel Pébereau, président de BNP-Paribas, a déclaré que les atouts de la France sont de trois ordres : une attractivité naturelle du fait de son climat, de son charme et de sa qualité de vie, les compétences et la capacité de travail de sa main-d'oeuvre, sa capacité d'épargne, enfin, tant en ce qui concerne les particuliers que les entreprises.

La multiplicité des critères nécessite donc d'avoir une approche globale.

C'est pourquoi la compétitivité d'une économie comme sa propension à attirer ou conserver les talents doivent être appréciées à l'aune de sa capacité à proposer le meilleur rapport entre les coûts de production (salaires, prélèvements obligatoires, coût du capital...) et les services collectifs qu'elle est en mesure d'offrir, ce que les économistes appellent les « externalités positives » (infrastructures, compétences...).

Compte tenu de ces différents critères, il apparaît que la France dispose d'atouts non négligeables pour gagner la mondialisation.

1. Un potentiel important dû à la géographie, l'histoire, une tradition industrielle, un vaste marché, des infrastructures performantes et un haut niveau de formation

Le poids de la géographie a toujours été important dans les choix d'implantation des activités économiques, mais celle-ci ne suffit pas à assurer l'attractivité d'un territoire. D'autres facteurs plus immatériels comme la tradition industrielle et entrepreneuriale jouent également un rôle important.

une tradition industrielle et entrepreneuriale

A cet égard, M. Christian Pierret, secrétaire d'État à l'Industrie, a déclaré lors de son audition que l'« économie française bénéficiait de nombreux atouts, parmi lesquels il convenait de citer une tradition industrielle ancienne, qui se traduisait par un esprit d'entreprise et des savoir-faire indéniables ».

On ne peut que souscrire aux propos du ministre concernant la tradition ancienne en France de développement industriel sans pour autant négliger les facteurs plus immédiats dont tiennent compte les investisseurs.

Une position centrale en Europe

La France, par sa position centrale en Europe, bénéficie d'un avantage particulier, comme l'a montré encore ces dernières années l'installation d'unités de production de la « Smart » en Lorraine ou celle de Toyota dans le Valenciennois.

On peut rappeler que le territoire national est traversé par la « banane bleue », qui constitue une zone de forte activité économique s'étendent du Sud-est de l'Angleterre à la Lombardie.

Un maillage serré d'infrastructures de communication

Ce territoire est desservi par un maillage serré de voies de communication qui associe l'ensemble des modes de transports, dont un réseau autoroutier, ainsi qu'un réseau de transport ferré à grande vitesse qui continue à s'étendre comme en témoigne l'inauguration, au mois de juin 2001, du TGV Méditerranée.

La France se rétrécit à grande vitesse : l'exemple du TGV Méditerranée

  Source : SNCF

La taille du marché

L'enquête réalisée par le cabinet d'audit Ernst & Young^24(*) sur « l'attractivité du site France » - et que son responsable, M. Jack Anderson, a présenté à la mission - souligne que l'importance du marché constitue à côté des critères géographiques et de qualité des infrastructures télécoms et des infrastructures de transports, le critère le plus important pour les investisseurs internationaux.

Enquête Ernst and Young
Selon vous, quels sont les atouts de la France
pour attirer les investissements des entreprises étrangères ?

Source : Ernst & Young, mai 2001.

La France, avec ses 60 millions d'habitants et son haut niveau de revenu moyen par habitant, constitue en effet un marché stratégique.

L'importance du critère géographique doit néanmoins être nuancée selon la nature des activités de l'entreprise. Si par la taille de son marché, la France constitue une étape obligée pour la diffusion des produits d'une grande entreprise internationale et donc pour l'implantation de la logistique nécessaire, cela ne signifie pas pour autant que le territoire national, constitue le lieu de production de ces produits.

Nombre de ces produits peuvent en effet être fabriqués ailleurs, puis importés. La décision de produire dans un pays tiendra compte de facteurs plus qualitatifs comme la qualification de la main-d'oeuvre et le coût du travail.

La Chambre de commerce américaine en France (« AmCham ») confirme peu ou prou les conclusions de l'enquête Ernst & Young.

Dans sa dernière enquête^25(*), elle a pu établir qu'aux yeux de la centaine de dirigeants d'entreprises américaines en France, quatre facteurs apparaissaient comme déterminants au regard d'une décision d'implantation ou d'investissement.

Baromètre « AmCham »

Comment situez-vous la France par rapport aux autres pays européens
sur les critères ci-dessus ?

LA FRANCE EST PARTICULIÈREMENT APPRÉCIÉE POUR SA SITUATION GÉOGRAPHIQUE, LA QUALIFICATION DE LA MAIN-D'oeUVRE, LA QUALITÉ DES INFRASTRUCTURES
ET LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE

 

2. des indicateurs macroéconomiques stables

Il est à noter que si l'intégration dans la zone euro et le contexte économique sont cités dans chacune des deux enquêtes, ils ne constituent pas les facteurs les plus décisifs. Cette situation s'explique aisément, puisque l'appartenance à la zone euro ne constitue pas un avantage particulier par rapport aux autres pays membres de cette zone monétaire.

L'influence du contexte économique est également limitée du fait de la convergence des conjonctures constatée en Europe continentale.

Les investisseurs, comme l'ensemble des autres acteurs économiques, dont les salariés fortement mobiles, ont besoin de visibilité pour accepter de participer au développement économique d'un pays. Cette exigence concerne, en particulier, l'environnement financier du pays concerné, qui influe directement sur le coût du capital et donc sur les perspectives de retour sur investissement.

La politique économique conduite par l'ensemble des gouvernements qui se sont succédé en France depuis une quinzaine d'années en vue de qualifier la France pour l'euro, a permis d'améliorer la compétitivité en maîtrisant l'inflation et, dans une certaine mesure, l'évolution des coûts.

Entre 1995 et 2000, le taux d'inflation français a oscillé entre 0,54 %et 2 %. Cette stabilité retrouvée constitue un atout pour la mise en oeuvre de l'euro et pour la compétitivité structurelle du « site France ».

Taux d'inflation en Europe et aux États-Unis

	France	Royaume-Uni	Italie	États-Unis	Allemagne	Espagne
2000	1,69	2,93	2,59	3,4	1,9	3,43
1999	0,54	1,56	1,61	2,2	0,6	2,31
1998	0,75	3,42	1,96	1,5	0,9	1,83
1997	1,2	3,13	2,04	2,3	1,9	1,97
1996	2,01	2,45	4,01	2,9	1,4	3,56
1995	1,78	3,41	5,23	2,8	1,7	4,67
1990	3,55	9,48	6,46	5,4	2,7	6,72
1985	5,83	6,07	9,21	3,5	2,1	8,82
1980	13,56	17,98	21,06	13,6	5,4	15,57
1975	11,7	24,2	16,96	9,1	5,9	16,97

Source : OCDE

L'ensemble des réformes structurelles réalisées dans la seconde moitié des années 1980 et dans les années 1990 a permis d'inverser la tendance qui voyait la France accuser un écart de croissance négatif vis-à-vis de ses partenaires européens au premier rang desquels l'Allemagne.

Ecarts de croissance du PIB entre la France et ses partenaires

Ecart annuel moyen en % Sources : OCDE et prévisions INSEE et MINEFI, la période de l'unification allemande est exclue de la comparaison

Outre l'environnement global de l'économie française, on peut estimer que les investisseurs étrangers ont également été sensibles à l'attractivité de la France comparée à ses partenaires au regard de certains facteurs de compétitivité, comme le coût du travail, la productivité et le « coût de la vie ».

Le baromètre « Am-Cham » montre également que cet atout de contexte économique, bien qu'objectivement important - La France a des performances en matière d'inflation et de croissance dans la zone euro qui la place au tout premier rang - laisse transparaître une perception plus nuancée, puisque 10% des personnes interrogées en font une faiblesse de notre pays.
 

3. La « French touch », des aptitudes particulières à l'innovation et à la créativité

M. Christian Pierret, secrétaire d'État à l'Industrie a souligné, devant la mission, l'apport que pouvait constituer la « French touch » ou le « goût français » dans certaines industries comme les arts graphiques ou les arts de la table.

Lorsque l'on examine les secteurs dans lesquels la France a acquis des spécialisations internationales fortes, on n'est pas étonné d'y retrouver le secteur du luxe, qui avec, l'élévation du niveau de vie, constitue un domaine porteur.

L'entrée en force de deux grands groupes français sur le marché international de l'art et la concurrence qu'ils s'y livrent, récemment soulignée par le grand titre d'un grand journal du soir, est significative des synergies économiques qui se créent autour de l'art de vivre à la française.

Dans la même perspective, le fait que notre pays ait pris des positions importantes dans la mode à l'étranger, au sein de pays dont la créativité nous fait concurrence comme l'Italie, montre que notre capacité d'innovation en la matière, peut s'appuyer sur des savoir faire commerciaux et une puissance financière.

D'une façon générale, il faut aussi insister, à la suite du secrétaire d'État à l'industrie, sur les valeurs dont peuvent être porteurs certains biens de consommation, qui font de la culture française un facteur de compétitivité.

Le nombre record de touristes entrant sur notre territoire qui nous place largement en tête des grandes nations réceptrices - bien que la France ait encore quelques progrès à faire en matière de recettes par tête -, est un autre indice de l'attraction qu'exerce notre pays et son mode de vie, relevé, notamment par Théodore Zeldin dans l'article du Figaro précité.

La fascination pour Paris, enfin, est un atout symbolique, même s'il faut faire face, en la matière, aux ambitions de Londres, Amsterdam, Barcelone ou Berlin et que l'on aurait tort, comme le souligne l'association Paris-Ile-de-France, capitale économique, de nous endormir sur nos lauriers.

Le capital culturel de la France, que celle-ci apprend tous les jours à faire mieux fructifier, ne réside pas seulement dans ses attraits touristiques mais aussi dans les qualités humaines.

Indépendamment de l'excellence en mathématique et du haut niveau de ses ingénieurs, les Français témoignent, bien souvent, d'une aptitude à se débrouiller - qu'ils partagent avec leurs cousins d'origine latine -, d'un sens de l'improvisation, qui leur permet de s'en sortir là où les mécaniques bien rodées de nos concurrents ne manifestent pas la même capacité d'adaptation instantanée.

Toutes ces qualités, héritées de notre histoire, et issues de nos gènes sont malheureusement trop souvent gâchées par les effets négatifs de comportements dont l'origine est elle aussi à rechercher dans nos traditions et notre culture.

B. UN DÉCALAGE DE MENTALITÉ AVEC LE RESTE DU MONDE RENDU PLUS AIGU PAR LA MONDIALISATION

Ainsi la France est-elle porteuse d'une forme d'art de vivre reconnue et même saluée par un certain nombre d'observateurs étrangers. Théodore Zeldin, déjà cité, déclare : « la France a encore une carte à jouer auprès des étrangers.^26(*) Il y règne un art de vivre différent de celui que véhicule le modèle anglo-saxon axé sur la recherche de la rentabilité... Dans un monde où il n'y a plus un modèle unique d'art de vivre, la France peut avoir un rôle pionnier... La France propose au monde une sorte d'écologie du bien-vivre. »

L'idée que la France ait un message universel à délivrer, du fait de son histoire et de sa culture, ne devrait cependant pas inciter nos compatriotes à cultiver une exception française qui les mettrait en décalage avec leur environnement économique mondial.

Pour conserver sa spécificité culturelle, la France a besoin de s'appuyer sur une économie forte. Celle-ci ne peut se bâtir sur des principes et, plus encore sur un environnement économique, qu'il soit fiscal, social, juridique, reposant sur des fondements par trop différents de ceux de ses principaux concurrents.

Or, nombreuses ont été les personnalités entendues par la mission qui, précisément, ont souligné qu'après avoir fait, notamment au début des années 1990, un effort d'adaptation remarquable, la France suivait à nouveau un chemin solitaire comme si elle s'évertuait à dévaloriser ses atouts par une accumulation de handicaps nouveaux, grands ou petits.

Ces mesures à contresens traduisent la résurgence de vieux réflexes teintés de malthusianisme ou frilosité, qui font aussi partie de notre héritage, dont on peut craindre qu'ils nous fassent « rater le coche » de la révolution culturelle amorcée par la mondialisation.

La France souffre en particulier d'une législation trop complexe, liée à la prolifération des textes, mais aussi à leur instabilité. Il en résulte une certaine insécurité juridique qui pénalise l'activité des entreprises. En outre, la mission a constaté que l'administration française, surtout les services fiscaux, était mal perçue par les contribuables qui la jugent peu ouverte au dialogue, tatillonne, voire soupçonneuse.

Le cas emblématique de cette propension bien française à réglementer étroitement ce qui ne l'est pas ou peu ailleurs nous a été fourni par l'exemple de la réduction de la durée du travail, qui a été cité par maints interlocuteurs comme étant difficilement compréhensible par des étrangers.

La France n'apparaît pas comme un site propice à l'éclosion des initiatives. Sans doute cette réputation, solidement ancrée dans la tête un certain nombre d'étrangers, et même de Français, comme le forum l'a montré, est-elle excessive ; mais il faut bien admettre que, dans certains secteurs ou dans certains domaines comme la recherche et l'innovation, on ne sait pas reconnaître l'excellence.
 

1. La complexité et l'instabilité des règles

La France n'a pas le monopole de la complexité. Nombre d'interlocuteurs ont signalé que les États-Unis pour ne prendre que cet exemple, n'avaient rien à envier à notre pays en la matière. En revanche, plus rares sont les pays, où, comme en France, la complexité se double d'une très grande variabilité.
 

a) Une prolifération non maîtrisée

En trente ans, le nombre moyen annuel des lois a augmenté de 35 % et celui des décrets de 20 %. Le Conseil d'État a dénoncé cette prolifération dans ses rapports annuels depuis une dizaine d'années. Il l'a fait de façon particulièrement systématique et vigoureuse dans celui de 1991, à propos des normes nationales. La situation a depuis empiré. Ainsi, entre 1990 et 2000, 371 lois ont été adoptées, 614 décrets publiés et sans compter les arrêtés édictés.

La prolifération des normes touche particulièrement le domaine de la fiscalité. Ainsi, sur la même période, 881 articles ont été créés dans le code général des impôts et dans le livre des procédures fiscales, 3.177 articles ont été modifiés tandis que 520 ont été abrogés.

Pour l'édition 2000, la mise à jour du code général des impôts et du livre des procédures fiscales a affecté 981 articles sur 5.000  dont 112 ont été créés, 142 abrogés, 124 sont devenus sans objet et 19 sont devenus périmés.

Le graphique suivant illustre la complexité croissante de la législation fiscale.

De nombreuses personnes interrogées par la mission ont critiqué ce phénomène.

Ainsi, M. Michael Jaffe, avocat fiscaliste associé du cabinet Landwell a déclaré : « la complexité du système fait que l'image produite est pire que la réalité ! ».

De même, M. Alain Py, directeur des ressources humaines de la Société générale, a illustré ses propos sur la complexité des règles en France en prenant l'exemple des feuilles de paye. Il a rappelé qu'il existait 150 lignes sur les feuilles de paye visibles pour le salarié et que 1.700 lignes étaient comptabilisés dans les logiciels permettant de remplir ces dernières. Il a estimé que le nombre des rubriques à remplir en France était dix fois plus élevé que celui en Grande-Bretagne. Enfin, il a fait remarquer qu'il existe 55 assiettes différentes pour le calcul des charges patronales et 15 pour le calcul des charges salariales.

Par ailleurs, de très nombreuses personnes rencontrées par la mission ont souligné le poids des formalités administratives en France, ainsi que la complexité du droit du travail.
 

b) Une certaine insécurité juridique

Mais le sentiment d'insécurité juridique qu'éprouvent aujourd'hui certains chefs d'entreprise ne naît pas seulement de l'accumulation des textes, il résulte, aussi, de la fréquence des changements et d'une excessive judiciarisation de la vie des affaires, soulignée notamment par M. Jacques Creyssel, directeur délégué au Mouvement des entreprises de France (Medef).

Par exemple, la loi de finances pour 1999 ne contenait pas moins de six modifications des dispositions applicables à l'impôt de solidarité sur la fortune. Elle modifiait également, et ce pour la cinquième fois depuis 1996, le régime de l'assurance-vie.

En matière d'impôt sur les sociétés et de calcul de son assiette, les hésitations, repentirs, variantes et retouches ne sont pas moins fréquents : 10 modifications depuis 1995 !

De même, le régime des options d'achat ou de souscription d'actions (« stock-options ») a fait l'objet de plusieurs modifications, au point que dans son rapport, M. Frédéric Lavenir estime qu'il vaut encore mieux laisser le régime en l'état avec ses incohérences que d'y toucher une nouvelle fois, au risque de brouiller une fois de plus les cartes.

La modification incessante des règles est encore plus grave, lorsqu'elle est rétroactive. En effet, la norme juridique doit être prévisible. Cela signifie que les contribuables connaissent le montant des impositions mises à leur charge, de telle manière que chacun d'entre eux puisse prendre des engagements en toute clarté. Lorsque la norme est rétroactive, le citoyen n'est plus en mesure d'appréhender la teneur des règles qui vont déterminer l'étendue de ses obligations. Elle devient arbitraire, ce qui a deux effets pervers. Non seulement elle altère l'esprit d'initiative des contribuables, mais elle remet aussi en cause le consentement à l'impôt et favorise la fraude fiscale.

M. Jean-Pierre Philibert, directeur des relations avec les pouvoirs publics au Medef, a attiré l'attention de la mission lors de son audition, sur le fait que, le critère de compétitivité juridique était pris en compte chez des candidats à l'investissement en France, qui évaluaient notre droit des affaires sous l'angle de la liberté contractuelle et sous celui de la sécurité juridique. Il a jugé obsolètes nos outils juridiques en matière économique, rappelant que la loi de 1966 sur les sociétés, qui régissait encore la matière, comportait un nombre très important de délits qu'il a qualifiés de « délit-obstacle », le droit de la concurrence souffrant, d'ailleurs, du même mal, malgré les améliorations résultant de l'adoption de la loi Galland.

Il a également affirmé que le droit social était lui aussi trop réglementé et trop pénalisé à la fois, l'ordre public social étant devenu extensif, citant, à titre d'exemple, des délits tels que la non convocation, dans les délais réglementaires, du comité d'entreprise et déplorant l'excessive judiciarisation des conflits sociaux.

D'une façon générale, on retrouve, chez un certain nombre d'interlocuteurs, le regret que la France fasse beaucoup plus de place au règlement qu'au contrat, au détriment du dialogue social.
 

2. Des relations peu satisfaisantes avec l'Administration

Face à la multiplicité des formalités à accomplir et à la complexité de la législation française, le contribuable est amené à se tourner vers l'administration pour être conseillé et guidé. Or, souvent, il se heurte à l'absence d'un interlocuteur unique pour répondre à ses questions. En outre, aux dires de la plupart des interlocuteurs de la mission, l'administration fiscale ne remplirait guère cette fonction de conseil.

a) La multiplicité des intervenants

De multiples organismes sont concernés par la création d'une entreprise : les services fiscaux, les organismes de sécurité sociale, les organismes de retraite, l'inspection du travail, l'INSEE, le greffe du tribunal de commerce et/ou le répertoire des métiers. La loi a prévu que le centre de formalités des entreprises réceptionne gratuitement l'ensemble des pièces du dossier de création, puis les transmet aux différents organismes concernés.

Toutefois, comme le souligne M. Jean-Marie Bockel député^27(*),  « malgré ces avancées, les créateurs ne comprennent pas toujours le sens de certaines formalités qui demeurent encore complexes et peu lisibles : sur le plan fiscal (choix du régime), sur le plan social (statut du gérant : salarié ou non salarié), sur le plan juridique (personnalité morale de l'entreprise).

Ils ressentent un certain isolement et ne savent pas à qui s'adresser pour obtenir une information, une aide au montage de leur dossier. Cela leur occasionne inquiétudes, interrogations et leur fait perdre un temps qui pourrait être mieux utilisé dans l'intérêt de leur projet. ».
 

b) Une administration fiscale peu ouverte aux attentes des citoyens

Il ressort des entretiens réalisés par la mission que l'administration fiscale a très mauvaise presse auprès de nos concitoyens. Beaucoup ont critiqué sa vision trop unilatérale de ses fonctions : elle se contenterait de sanctionner les contribuables lorsqu'ils ont une interprétation différente de la sienne sur telle ou telle disposition légale, surtout lorsqu'elles sont favorables à ce dernier, mais elle ne jouerait jamais le rôle de conseil. Or, il apparaît légitime que le contribuable, tout en acceptant de payer l'impôt qu'il doit, souhaite profiter de toutes les règles légales pour ajuster au mieux sa contribution financière.

Nombre des intervenants ont souligné la différence de mentalité avec l'administration fiscale anglaise, qui aiderait le contribuable à bénéficier de toutes les solutions légales pour payer un montant le moins élevé possible. De plus, en cas de contrôle fiscal, l'administration anglaise ne donnerait pas l'impression de « s'acharner » sur les contribuables et développerait avec lui des relations beaucoup plus sereines.

Certains de nos interlocuteurs nous ont fait remarquer qu'une des principales raisons du non retour en France d'une partie de nos concitoyens, serait la crainte d'avoir à supporter un contrôle fiscal. En effet, selon eux, même s'ils faisaient toutes les déclarations nécessaires pour être en règle à leur retour de France, ils n'échapperaient pas à un contrôle fiscal.

Ces critiques résultent de témoignages que la mission n'a pas pu vérifier.

A cet égard, le Conseil des impôts^28(*) rappelle qu'en Grande-Bretagne, il existe une charte de qualité, la « Taxpayer's charter », qui traduit les attentes légitimes du contribuables vis-à-vis de l'administration.

La charte du contribuable britannique

 

Vous êtes en droit d'attendre de l'Inland Revenue (1)

Un traitement équitable Par un règlement impartial de vos affaires fiscales  Par une détermination de votre impôt strictement respectueuse de la loi  Par l'égalité de traitement

Une aide Pour régler vos affaires fiscales  Pour comprendre clairement vos droits et obligations  Par la fourniture de formulaires et de documentations simples  Par la fourniture d'informations dans nos services  En étant en permanence courtois et poli

Un service efficace et efficient En réglant vos affaires fiscales rapidement et exactement  En préservant strictement le secret de vos affaires  En utilisant l'information qui vous concerne dans le strict cadre de la loi  En minimisant les coûts induits pour vous par le respect de la loi  En maîtrisant nos coûts

Une action responsable de notre part Par la définition de standards de performance et la publication de nos résultats réels  Au regard de ces standards

En cas d'insatisfaction Nous vous dirons exactement comment vous plaindre  Vous pouvez demander un nouvel examen de votre dossier  Vous pouvez faire appel à un tribunal indépendant  Votre député peut transmettre votre plainte au médiateur (ombudsman)

En retour, nous attendons de vous D'être honnête  De nous donner une information exacte  De payer vos impôts dans les délais impartis

Source : IGF, Mission d'analyse comparative des administrations fiscales

(1) Inland Revenue : Agence britannique en charge de l'impôt direct

Avec cet exemple nous sommes plongés concrètement au coeur de la question de la réforme de l'État, dont l'épisode de la réforme manquée de la collecte de l'impôt, manifeste l'incapacité de « Notre État » à se réformer par suite d'un certain conservatisme très français.

L'analyse comparative des administrations fiscales confiée en 1997 à l'inspection des finances - sur laquelle se fondait le projet de fusion des directions des impôts et de la comptabilité publique - avait nettement mis en évidence un certain retard français.

Certains pays ont réussi à organiser la collecte de l'impôt de façon plus efficace et pour un coût moindre, en mettant au premier rang de leurs préoccupations le service aux usagers. Ils ont considéré qu'au lieu de se draper dans la dignité de leurs prérogatives régaliennes, il leur fallait se comporter en prestataire de services face à des clients avec pour objectif de simplifier au maximum la vie des contribuables honnêtes pour être en mesure, au contraire, de la compliquer aux fraudeurs.

M. Thierry Bert, chef du service de l'inspection des finances, décrit ainsi dans le livre « Notre État » le changement d'attitude opéré dans certains pays : « Ce principe reprend une vieille et grande idée démocratique, celle du consentement à l'impôt ; il s'agit là, pour l'État, et donc pour ses fonctionnaires, d'accepter comme une réalité incontournable que la règle de droit ne peut être efficacement appliquée que si la majorité de la population s'y conforme d'elle-même, faute de quoi il devient impossible d'en effectuer un contrôle effectif, et d'aller plus loin en considérant que l'une des missions fondamentales de l'Administration est précisément d'aider le citoyen à respecter ses obligations légales. Dans cette optique, le respect spontané des obligations légales devient l'un des indicateurs de l'efficacité du système, et le « service aux usagers » n'est dès lors plus une idée angélique, un peu sotte, faisant l'impasse sur l'impopularité de l'impôt, et présupposant une conception romantique de la bonté originelle de l'homme, mais devient l'un des principaux moyens de faciliter la collecte des ressources publiques et d'en garantir le rendement au sein d'un État démocratique. »

D'autres pays ont su, en partant souvent de plus loin, réformer leur administration fiscale et, plus généralement, leur État. Si la France ne trouve pas en elle-même la volonté de surmonter certains réflexes conservateurs, on peut craindre qu'elle ne s'engage sur la voie du déclin.
 

3. L'incapacité à récompenser l'excellence, notamment en matière de recherche et d'innovation

Ce thème du déclin associé à l'évocation de cloisonnements voire de blocages, la mission l'a rencontré lorsqu'il s'est agi de faire un diagnostic de l'état de la recherche française.

Les professeurs Luc Montagnier et Alain Carpentier ont évoqué un certain déclin de la recherche française. M. Claude Allègre, ancien ministre, s'est déclaré pessimiste, faute d'une profonde réforme de l'organisation de la recherche, fondée sur la reconnaissance de l'excellence.

La moindre attractivité de notre système de recherche -pour les étrangers et pour les Français, qui partent à l'étranger ou qui se détournent de la science, provoquant une « fuite des cerveaux intérieure »- serait le reflet d'une détérioration de sa compétitivité, particulièrement inquiétante pour l'avenir.

Cette détérioration semble en effet confirmée au vu de certains indicateurs tels que les dépenses de recherche et développement ou le dépôt de brevets, et a déjà fait l'objet, de la part des pouvoirs publics, d'efforts de redressement ponctuels.

Aux yeux de la mission d'information, deux facteurs principaux influent négativement sur cette évolution :

- les difficultés, pour notre appareil public de recherche, à s'adapter à ce nouveau contexte concurrentiel,

- l'insuffisante valorisation de l'innovation et de la recherche.

a) Des indicateurs qui révèlent une dégradation des positions de la recherche française

Les indicateurs régulièrement publiés par l'OCDE, dont certains sont repris dans le document « jaune » sur l'état de la recherche et du développement technologique, annexé au projet de loi de finances, témoignent d'une dégradation de la position relative de la recherche française au sein des pays de l'OCDE, au cours de la décennie passée.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2001, les différentes commissions compétentes du Sénat ont pu effectuer ce constat, visible à la lecture de plusieurs indicateurs.

DÉPENSES DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT DANS 23 PAYS

 

	Dépenses intérieures de R&D		Nombre de chercheurs  (en milliers) (2)
	En milliards de dollars courants (7)	En % du PIB
Etats-Unis (1998)	227	2,74	965 (3)
Japon (1998)	92	3,03	604
Allemagne (1998)	43	2,29	238
France (1998)	28	2,18	155
Royaume-Uni (1998)	24	1,83	158
Corée du Sud (1998)	17	2,52	103 (6)
Chine (1996)	15	0,61	559 (5)
Italie (1998)	13	1,02	76 (6)
Canada (1998)	12	1,64	85 (4)
Inde (1994) (1)	11	0,73	137
Pays-Bas (1997	7	2,04	38 (6)
Suède (1997)	7	3,70	37
Australie (1996)	7	1,64	61 (5)
Taïwan (1995)	6	1,81	63
Espagne (1998)	6	0,90	60
Suisse (1996)	5	2,73	22
Belgique (115)	3	1,57	23 (4)
Autriche (1998)	3	1,63	13 (3)
Finlande (1998)	3	2,90	24
Danemark (1998)	3	1,92	17 (6)
Norvège (1997)	2	1,67	18
Irlande (1997)	1	1,41	8 (6)
Nouvelle-Zélande (1997)	0,7	1,13	8
Total OCDE (1998)	518	2,23	2892 (6)
Dont Union Européenne (1998)	144	1,81	857

Source : OCDE, Eurostat et services statistiques nationaux

(1) dans le cas de l'Inde, la recherche universitaire n'et pas retenue

(2) évalué en équivalent temps plein et y compris les ingénieurs de recherche

(3) 1993 ; (4) 1995 ; (5) 1996 ; (6) 1997

(7) évaluées en dollars sur la base des parités de pouvoir d'achat de l'OCDE

Avec des dépenses intérieures de recherche et de développement représentant 2,18 % du PIB, la France, pour 1998, est au regard de cet indicateur, à la 4^ème place parmi les sept pays les plus importants de l'OCDE, derrière leJapon (3,03 %), les Etats-Unis (2,74 %) et l'Allemagne (2,29 %), mais devant la Grande-Bretagne, qui se trouve au 5^ème rang, avec 1,83 %.

Plusieurs pays de taille économique moyenne consacrent une part importante de leur PIB à la recherche : c'est le cas de la Suède (3,70 % en 1997), de la Suisse (2,73 % en 1996) et, dans une moindre mesure, des Pays-Bas (2,04 % en 1997). Si l'on considère les seuls pays de l'OCDE, la dépense intérieure de recherche et développement s'y établit en moyenne à 2,23 % du PIB. Notre pays se classe alors en huitième position, en-dessous de cette moyenne.

Evolution de la dépense intérieure de recherche développement
des principaux pays de l'OCDE
en milliards de francs¹

 

	1991	1998	Evolution  (en %)
Etats-Unis  Japon  Allemagne  France Royaume-Uni  Italie  Canada  Pays-Bas  Suède	1 045,8  435,9  232,1  163,1 124,4  78,6  52,0  33,2  27,4	1 519,4  613,8  290,0  186,9 157,9  84,2  82,6  49,6²  46,0²	+ 45,3  + 40,8  + 24,9  + 14,6 + 26,9  + 7,1  + 58,8  + 49,4  + 67,9

(Sources : OCDE, Ministère de l'Education Nationale)

(1) Conversion des monnaies établies à partir des parités du pouvoir d'achat calculées par l'OCDE sur toute la période et réajustées chaque année.

(2) Chiffres de 1997.

Ce tableau, où figure le montant des dépenses intérieures de recherche et de développement en valeur absolue, illustre le retard pris par la France, au cours de la dernière décennie, par rapport à la quasi-totalité de ses partenaires de l'OCDE.

Un autre indicateur, retraçant pour sa part l'effort de recherchedes entreprises rapporté au PIB marchand, permet de retracer les évolutions suivantes :

Part de la dépense intérieure de recherche développement des entreprises
dans le PIB marchand

 

En % du PIBM	1991	1994	1997	1998
Etats-Unis	2,34	2,03	2,25	2,28
Japon	2,35	2,09	2,34	2,44
Allemagne	2,29	1,97	1,98	2,00
France	1,94	1,95	1,83	1,83
Royaume-Uni	1,97	1,86	1,63	1,64
Italie	0,87	0,70	0,66	0,71
Canada	1,05	1,28	1,25	1,28
Pays-Bas	1,26	1,29	1,43	-
Suède	3,08	-	4,40	-

(Source : OCDE Ministère de l'éducation nationale).

On constate que le début des années 1990 a marqué une rupture. Durant quelques années, la part de la dépense intérieure de recherche et de développement dans le PIB a reculé dans la plupart des pays de l'OCDE (sauf le Canada et la Suède), mais dès 1995, elle a de nouveau augmenté aux Etats-Unis, au Japon ou aux Pays-Bas, alors qu'elle se stabilisait en Allemagne et qu'elle continuait à se dégrader en France et en Grande-Bretagne.

Enfin, le tableau suivant situe la France au regard d'un autre indicateur, la dépense de recherche rapportée au nombre d'habitants.

DÉPENSE INTÉRIEURE DE RECHERCHE DÉVELOPPEMENT PAR HABITANT
( INDICE 100 POUR LA FRANCE)

 

	1981	1991	1998
Etats-Unis	158	148	182
Japon	96	126	157
Allemagne	124	104	114
France	100	100	100
Royaume-Uni	100	77	86
Italie	40	49	47
Canada	69	66	88
Pays-Bas	86	79	106
Suède	113	114	172

(Source : OCDE Ministère de l'éducation nationale).

Selon ce critère, la position relative de la France ne s'est améliorée que par rapport au Royaume-Uni, alors qu'elle s'est dégradée par rapport aux États-Unis et au Japon, mais aussi aux Pays-Bas et à la Suède.

NOMBRE DE CHERCHEURS PAR RAPPORT A LA POPULATION ACTIVE

 

Pour 1000 actifs	1981	1997
Etats-Unis	6,2	7,4
Japon	5,4	8,5
Allemagne	4,4	5,9
France	3,6	6,0
Royaume-Uni	-	5,1
Italie	2,3	3,2
Canada	3,4	5,4
Pays-Bas	3,4	5,0
Suède	4,1	8,6

(Source : OCDE Ministère de l'éducation nationale).

En outre, par rapport à sa population active, la France, avec 6 chercheurs pour mille actifs, se classe derrière les États-Unis (7,4 pour mille), le Japon (8,5 pour mille), et au même niveau que l'Allemagne. Elle précède le Canada (5,4 pour mille), le Royaume-Uni (5,1 pour mille) et l'Italie (3,2 pour mille). Il faut souligner que, selon cet indicateur, plusieurs pays moins peuplés se situent dans le peloton de tête : en particulier la Norvège, la Suède et la Finlande (autour de 8 pour mille).

Dans son rapport intitulé « Recherche et innovation : la France dans la compétition mondiale », le Commissariat général du Plan observe, s'agissant du volume du personnel de recherche, que « sauf vis-à-vis du Royaume-Uni et de l'Italie, la position relative de la France par rapport aux principaux pays de l'OCDE reste préoccupante », la France semblant actuellement incapable, contrairement aux États-Unis principalement de créer une dynamique en faveur de la concurrence et de la recherche scientifique et technologique.

La désaffection à l'égard des disciplines scientifiques et technologiques, perceptible dans les second et troisième cycles universitaires, confirment cette vive inquiétude. Le nombre d'étudiants en sciences est ainsi passé de 150 000 en 1995 à 126 000 en 1999.

Dans un autre domaine, celui des dépôts de brevets, généralement considéré comme un bon indicateur de l'effort d'innovation, le même rapport note que « le poids relatif de la France diminue », même si, en dehors des États-Unis, d'autres pays développés sont dans le même cas.

Devant la mission d'information, le professeur Alain Carpentier a parlé de « déclin de la recherche médicale française », illustré par la diminution du nombre de publications françaises dans les plus grandes revues scientifiques, par celle du nombre des brevets déposés par des chercheurs français ou par la moindre représentation de ces derniers dans les grands congrès médicaux internationaux.

L'observatoire des sciences et techniques a pour sa part comparé l'évolution respective du poids des États-Unis et de la France dans un certain nombre de technologies-clés, mesuré à l'aune des dépôts de brevets. Sur 88 technologies-clés examinées, les États-Unis en dominaient 47 en 1996 contre 35 en 1990, alors que la France n'en maîtrisait que 4 contre 9 six ans auparavant. Selon les mêmes sources, la part française dans les technologies-clés a décliné entre 1990 et 1996, passant de 8,4 à 7,2 % de l'ensemble des brevets déposés dans le monde, et de 21,6 % à 20,2 % de ceux déposés au sein de l'Union européenne.

Le rapport sur la compétitivité globale, publié chaque année par le Forum économique mondial et l'Université de Harvard, considère cependant que ce n'est pas en matière de brevets que la position française est la plus mauvaise. L'indicateur de l'innovation publié par ce rapport et fondé en grande partie sur les dépôts de brevets, place la France en 8^ème position sur 59 nations analysées. L'indicateur de transfert de technologie, qui mesure la capacité à valoriser l'innovation sur le plan industriel et commercial, est en revanche beaucoup plus défavorable, la France se classant 23^ème, derrière des pays comme l'Autriche ou le Portugal. Enfin, un indicateur portant sur les « start-up », qui intègre les conditions offertes à la création d'entreprises, ne situe la France qu'en 35^ème place sur 59 pays.
 

b) Un appareil public de recherche qui tarde à s'adapter aux exigences d'un environnement concurrentiel et évolutif

Comparée aux autres pays de l'OCDE, la France se caractérise par le poids plus important des organismes publics dans l'organisation et le financement de la recherche.

Nos grands organismes publics tels que le CNRS, l'INSERM, le CEA ou l'INRA, ont joué un rôle majeur dans la structuration de la recherche française et dans sa capacité à se situer, dans de nombreux domaines, au meilleur niveau international. En revanche, dans un environnement marqué par la rapidité des évolutions, la mobilité et la concurrence, leurs règles de fonctionnement et les contraintes liées à leur statut public apparaissent souvent comme des handicaps.

Ces handicaps influent directement sur une « fuite des cerveaux » dont on a dit qu'elle était limitée mais bien réelle. Ils sont très clairement identifiés par les chercheurs ou scientifiques français établis à l'étranger lorsque certains d'entre eux expliquent pourquoi ils ne travailleront vraisemblablement plus pour la recherche française.

« Quel jeune de 23 ans ambitieux et dynamique voudra se lancer dans un doctorat pour ensuite galérer jusqu'à plus de 30 ans sans stabilité puis se retrouver dans des conditions de travail étriquées pour un salaire pas génial ? » Cette question formulée sur notre forum internet par le président de la Guilde des doctorants, qui ajoute qu'une « hémorragie qualitative est en train de se produire », résume assez brutalement la situation actuelle. En effet, au vu des témoignages recueillis, trois facteurs semblent peser auprès des chercheurs français établis à l'étranger : une attractivité insuffisante de la recherche, une trop grande rigidité de la gestion des ressources humaines, des procédures de recrutement décourageantes.

Une attractivité insuffisante

L'insuffisante attractivité de la recherche française est perceptible à trois niveaux : la reconnaissance du chercheur, sa rémunération et ses conditions de travail.

S'agissant de la reconnaissance des chercheurs, elle est largement considérée comme très inférieure en France à ce qu'elle est dans de nombreux pays étrangers.

Dans le secteur privé, la préférence des entreprises va traditionnellement aux ingénieurs, même si la situation a légèrement évolué. Un participant au forum internet écrivait : « les entreprises françaises se soucient assez peu des docteurs, refusant de considérer une thèse comme une expérience et, de surcroît, une expérience de terrain. Pire, la thèse est vécue par les entreprises françaises comme une spécialisation handicapante. » En effet, l'image d'une spécialisation excessive, à dominante théorique, reste accolée à la formation doctorale. M. Vincent Courtillot, directeur de la recherche, a parlé à ce propos devant le rapporteur d'un « retard culturel propre à la France » et a souligné « la formation irremplaçable à l'innovation » dont les docteurs peuvent faire bénéficier les entreprises.

Encore insuffisante dans le secteur privé, la reconnaissance des activités de recherche l'est aussi dans le secteur public. D'une part, en dehors des organismes publics de recherche, l'État offre peu de postes ou de perspectives de carrière aux docteurs dans l'administration, en comparaison, par exemple, des postes occupés par les fonctionnaires issus des grands corps techniques. D'autre part, la situation des chercheurs dans l'université n'est pas valorisée. Le professeur Carpentier soulignait qu'en médecine, les activités de soins et d'enseignement primaient sur celles de recherche, ceux qui s'y consacrent ne bénéficiant pas de carrières aussi brillantes que les praticiens hospitalo-universitaires. Plus généralement, l'université compte environ 46 000 enseignants-chercheurs mais, de fait, les charges d'enseignement, d'encadrement des étudiants ou de gestion administrative sont telles que la part consacrée à la recherche est réduite à la portion congrue.

De la reconnaissance découle en partie la rémunération qui, de l'avis général, se situe à des niveaux trop bas par rapport aux pratiques des États-Unis mais aussi d'autres pays européens. La rémunération mensuelle brute versée à un maître de conférence ou à un chargé de recherche en début de carrière se situe autour de 12 000 francs, pour huit à neuf ans de formation jusqu'au doctorat, auxquels s'ajoutent le cas échéant, selon la rapidité des succès au concours, une ou plusieurs années de stage post-doctoral. La modestiedes rémunérations se retrouve sur l'ensemble de la grille indiciaire. Elle est aggravée par la lenteur de l'avancement, qui obéit à des procédures lourdes, laissant peu de poids aux avis des responsables directs des intéressés. Autre aspect de la rémunération, la possibilité de bénéficier financièrement des fruits de la recherche était, jusqu'à une date récente, pratiquement nulle et elle demeure aujourd'hui encore très encadrée.

Le niveau des rémunérations figure parmi les facteurs principaux de la « fuite des cerveaux », soit que les intéressés se détournent de la recherche, soit que, à l'occasion de son séjour à l'étranger, ils préfèrent y rester pour mieux gagner leur vie. Ce facteur joue, semble-t-il, plus en début de vie professionnelle, notamment à l'égard des post-docs dont on sait qu'une partie demeurera expatriés. Il peut également jouer en cours de carrière compte tenu des opportunités offertes par des organismes étrangers à des chercheurs français.

Selon M. Rémi Barré, directeur de l'Observatoire des sciences et techniques, le « débauchage » de chercheurs statutaires des organismes publics de recherche français est relativement rare. Toutefois, dans le domaine de la médecine, le professeur Carpentier a précisé à la mission d'information que « la moitié des élèves qu'il avait formés occupaient actuellement des postes éminents à l'étranger, aux États-Unis, en Grande-Bretagne ou encore en Australie ».

Un rapport du comité de coordination des sciences et technologies de l'information et de la communication établi pour le ministère de la recherche observait récemment que « l'industrie américaine vient faire son marché en Europe, avec des salaires que ni la fonction publique ni le privé ne savent offrir en France » et que, d'autre part, étaient offertes aux chercheurs européens « des fonctions prestigieuses dans les universités américaines... avec des salaires sans équivalent dans le système français ». Dans ce cas de figure, la perspective de retour en France est très faible. Le cas de M. Jean-Pierre Faurie, rencontré par la mission d'information à Sophia-Antipolis où il dirige un laboratoire de physique du CNRS, fait à cet égard figure d'exception. Ayant quitté le CNRS, en 1982, pour diriger un laboratoire de l'université de Chicago, il y est revenu dix ans plus tard, après avoir dû représenter le concours. Son salaire est désormais trois fois inférieur à celui qu'il percevait aux États-Unis, et les revenus tirés de son activité de consultant quatre fois moindres.

Enfin, les conditions de travail et les moyens dont disposent les chercheurs souffrent de diverses faiblesses.

On ne reviendra pas sur le niveau global des moyens consacrés à la recherche. Lors de son audition, M. Claude Allègre a suggéré qu'une partie des difficultés provenait du nombre élevé de chercheurs, limitant de fait les moyens alloués à chaque équipe, et de la propension à privilégier les grands équipements scientifiques, au détriment des ressources des laboratoires. D'autres témoignages recueillis par la mission mettent plutôt l'accent sur l'implication insuffisante des fonds privés dans la recherche fondamentale. En dehors du domaine médical, où de grandes fondations recueillent des ressources privées et peuvent ainsi financer des recherches, souvent menées d'ailleurs par des chercheurs publics, ce type de financement est aujourd'hui très réduit.

Au-delà des moyens matériels et financiers, les conditions même d'exercice dans les organismes de recherche sont critiquées. Un grand nombre de chercheurs français installés à l'étranger ont souligné qu'ils bénéficiaient d'un degré d'autonomie incomparable sur le plan de la liberté de choix des sujets de recherche et de la gestion de leur laboratoire, dans un environnement beaucoup moins bureaucratique qu'en France.

Une gestion des ressources humaines trop rigide

Mise en oeuvre en 1984, la « fonctionnarisation » des chercheurs a produit des effets controversés. Plusieurs personnalités auditionnées par la mission d'information ont certes souligné que l'activité du chercheur nécessitait une certaine stabilité et pouvait difficilement s'accommoder de la précarité ou de la pression pour des résultats immédiats. Pour autant, la situation actuelle ne leur a pas paru satisfaisante.

Son premier défaut tient à son manque de souplesse. Situés majoritairement dans le secteur public, les débouchés offerts aux chercheurs se concentrent sur des postes de fonctionnaires titulaires pourvus par concours. Le fait qu'une fois recruté, le chercheur ait vocation à effectuer une carrière complète dans la fonction publique, pèse sur les décisions de création de postes, qui ont évolué en dents de scie, au gré du contexte budgétaire du moment.

Cette stabilité de l'emploi a considérablement limité les perspectives de renouvellement et de mobilité. Elle a accentué le vieillissement de la recherche publique française tout en imposant des recrutements réduits, et donc une sélectivité accrue des concours.

Ainsi, au cours des dix dernières années, un très grand nombre de jeunes issus d'une formation universitaire n'ont pu accéder, faute de postes suffisants, à des emplois de chercheurs, alors que leurs mérites n'étaient souvent pas moindres que ceux des lauréats.

Dans un texte remis à la mission d'information, le Professeur Montagnier effectue le diagnostic suivant : « quant aux chercheurs, ils sont si nombreux à qualité égale à se presser au portillon des concours que leur nomination dépend de critères extra-scientifiques. Il y a ainsi maintenant deux sortes de chercheurs : les nantis, assurés quoi qu'il arrive d'avoir une carrière jusqu'à leur retraite, et ceux qui restent sur le carreau, vivant d'expédients, de prolongation de bourses à 7 000 F par mois ou de contrats à durée déterminée, et qui finissent par partir vers des mondes meilleurs ».

Cet effet d'éviction d'une partie des jeunes scientifiques issus du système universitaire, lié à la prédominance du recrutement par concours dans un contexte budgétaire difficile et avec une pyramide des âges défavorable, a fortement contribué aux départs à l'étranger et au non-retour.

La rigidité de la gestion de l'emploi scientifique en France se manifeste dans d'autres domaines.

Il s'agit tout d'abord des limites d'âge au recrutement (31 ans pour un chargé de recherche de 2^e classe) et en fin de carrière (65 ans pour les directeurs de recherche), qui réduisent le vivier de la recherche française. Malgré l'augmentation récente des postes de chargé de recherche de 1^ère classe, non soumis à la limite d'âge, mais peu nombreux, quelle solution, sinon celle de rester à l'étranger, s'offre à un post-doc établi aux États-Unis qui n'a toujours pas réussi le concours et a dépassé l'âge limite ? Inversement, l'abaissement à 65 ans, en 1996, de la limite d'âge supérieure pour les directeurs de recherche, sans que des formules de maintien d'activité sous un autre statut ne soient proposées, a entraîné pour notre système public de recherche des pertes de compétences, dont le Professeur Montagnier, parti développer des activités aux États-Unis, offre une illustration très significative.

Le statut de la fonction publique limite ensuite considérablement les possibilités de mobilité, alors que celle-ci est reconnue comme un facteur de vivification indispensable pour la recherche. Les freins à la mobilité des chercheurs sont nombreux, qu'ils résultent des textes mêmes, de leur application ou des mentalités. Qu'il s'agisse des passerelles entre université et recherche, entre secteur public ou secteur privé, ou encore entre la France et l'étranger, les procédures sont complexes, parfois dissuasives, et lorsqu'elle est possible, la mobilité profite rarement à la carrière de l'intéressé lorsqu'elle ne va pas jusqu'à le pénaliser.

Enfin, vues de l'étranger, et notamment des États-Unis, les modalités d'évaluation des chercheurs et de gestion des carrières prêtent le flanc à la critique. Le sentiment est fort, chez les jeunes chercheurs qui se sont exprimés lors du forum Internet, que les commissions de spécialistes en charge de ces responsabilités n'opèrent pas toujours selon les critères les plus pertinents. A tort ou à raison, leur mode de fonctionnement est souvent qualifié de peu transparent, rivalités de chapelles ou luttes d'influence semblant primer sur les considérations objectives, alors que structurellement, ce mode d'organisation ne favorise pas les projets novateurs et les recherches originales.

Des procédures de recrutement décourageantes

L'effet des limites d'âge pour les candidatures a été mentionné ainsi que le défaut de transparence des modalités de recrutement, les critères « extra-scientifiques », selon l'expression du Professeur Montagnier, prévalant dès lors qu'il s'agit, pour un faible nombre de postes, de départager un grand nombre de candidats de valeur comparable.

La politique de recrutement n'apparaît pas elle-même très clairement. Ainsi, au CNRS, dans chaque discipline, un certain nombre de postes sont mis au concours, mais le plus souvent sans précision du laboratoire d'affectation. Le candidat doit en revanche indiquer, par ordre de préférence, les trois laboratoires où il souhaite exercer. Il en résulte que l'on ne comprend pas très bien si les candidats sont recrutés en fonction des laboratoires que l'on souhaite pourvoir en chercheurs, ou si les laboratoires sont dotés de chercheurs en fonction des souhaits exprimés par les candidats reçus au concours. Le concours consiste en effet à la fois à recruter des chercheurs et à répartir des postes entre laboratoires, d'où le sentiment que les candidats ne sont pas toujours exclusivement jugés sur leur valeur propre.

Mais à l'heure où dans le monde entier les entreprises et les organismes de recherche se demandent comment attirer une « main-d'oeuvre intellectuelle » de haut niveau, les modalités d'organisation des concours de recrutement dans l'université et la recherche française se distinguent par l'effet décourageant et dissuasif qu'elles exercent sur les candidats potentiels.

L'expression qui revient le plus souvent chez les jeunes chercheurs à propos de ces concours est celle de « parcours du combattant ». En effet, plusieurs mois s'écoulent entre la publication des postes au Journal officiel, le retrait des dossiers, le dépôt des candidatures, assortis d'un luxe de formalités administratives et de délais impératifs, la publication des candidats admissibles et la convocation aux auditions, entretiens de quelques dizaines de minutes à l'issue duquel sera opéré le choix entre les candidats.

Ces procédures lourdes s'avèrent particulièrement inadaptées à la situation des centaines de jeunes chercheurs français en séjour à l'étranger, dont le but est pourtant, dans la majorité des cas, de postuler pour un emploi dans la recherche publique en France et d'y revenir.

Parmi les obstacles matériels cités par les chercheurs français à l'étranger, et notamment les post-docs, on trouve les exigences purement administratives, telles que la fourniture de copies certifiées conformes, qui nécessite une démarche spéciale auprès d'un consulat ou les conditions de délais draconiennes, le faible préavis de convocation aux auditions et l'absence de défraiement des candidats qui, s'ils veulent postuler, doivent se déplacer à leurs frais, à plusieurs reprises parfois au cours d'une même période.

Ces difficultés sont d'autant plus mal vécues qu'à l'issue du concours, de nombreux candidats venant de l'étranger auront eu le sentiment que leurs chances étaient faibles, face à un candidat « local », déjà intégré dans une université ou une équipe de recherche.

Une jeune chercheuse résumait le sentiment général en estimant que l' « on dit aux chercheurs français : partez, mais partez donc vous former un peu plus ailleurs, et que dès qu'ils ont franchi la frontière, on referme bien la porte à triple tour ». Un universitaire français au Canada ajoutait, à propos des post-docs : « N'est-il pas irresponsable, de la part des autorités françaises, de lâcher dans la nature des jeunes diplômés sans leur assurer un lien permanent avec la France, la possibilité de venir présenter le résultat de leurs travaux en France, la possibilité de s'engager dans des recherches conjointes ? »

Constatons que pour plusieurs promotions de docteurs, le séjour à l'étranger a été encouragé, faute de perspectives immédiates d'emploi en France, mais qu'aucune disposition n'a été prise pour leur assurer des conditions de retour intéressantes, ni même pour faire en sorte qu'ils puissent postuler aux emplois dans de bonnes conditions. De ce fait, selon de nombreux participants au forum internet, « certains des meilleurs jeunes chercheurs partent et ne reviennent pas », et « la recherche française se prive de l'expérience et de la force de travail -sachant qu'en recherche, ces années là sont les plus productives- des docteurs français ».
 

c) Une valorisation insuffisante de la recherche et de l'innovation

Au regard des États-Unis, vers lesquels se dirigent une partie de ses scientifiques et ingénieurs, la France souffre visiblement d'une insuffisante valorisation de la recherche et de l'innovation. Les transferts de technologie de la recherche vers l'industrie, l'appui à la création d'entreprises innovantes, le rôle du capital-risque et des « business angels » y paraissent considérablement moins développés, en dépit des efforts récents pour les renforcer. En résumé, la capacité à transformer le potentiel scientifique et les inventions en résultats industriels et commerciaux n'est pas satisfaisante.

Devant la mission d'information, le Professeur Luc Montagnier s'inquiétait des faiblesses françaises dans le domaine des biotechnologies. Il y voyait le résultat d'une quasi-absence de petites sociétés innovantes créées par des chercheurs et capables de prendre le relais, sur le plan industriel, des résultats de la recherche. Selon le Professeur Montagnier : « l'exemple du SIDA est à cet égard très significatif. Alors que la découverte rapide du virus en France a fait probablement gagner au monde plusieurs années dans la lutte contre la maladie, les médicaments efficaces contre le virus ont tous été mis au point à l'étranger, essentiellement par les grandes compagnies américaines, mais souvent après des travaux initiaux effectués par des compagnies plus petites, aux Etats-Unis, au Canada, en Allemagne et en Belgique ! ». Il a cité un exemple analogue pour le vaccin contre l'hépatite B.

Ce type de déficience, souvent analysé, a fait l'objet, depuis quelques années, d'une prise de conscience et d'adaptations, en particulier dans le cadre de la loi du 12 juillet 1999 relative à l'innovation et à la recherche.

Cette dernière autorise les chercheurs à créer des entreprises ou à apporter leur concours, en qualité de consultant, à une société valorisant leurs travaux. Elle permet aux universités et aux laboratoires de recherche d'abriter des « incubateurs », c'est-à-dire des structures d'accompagnement pour les projets de création d'entreprises innovantes. Enfin, elle comporte diverses dispositions visant à encourager le financement de l'innovation au travers d'une amélioration du statut du capital-risque et des entreprises innovantes.

Aux yeux de la mission d'information, ces mesures positives constituent davantage une amorce de rattrapage qu'un aboutissement. Elles permettent une évolution nécessaire tout en demeurant insuffisantes dans au moins deux domaines.

Le premier est celui des relations entre le monde de la recherche et celui de l'industrie. Si les dispositions de la loi de 1999 commencent à entrer dans les faits et à faire évoluer les esprits, les passerelles entre le secteur public de la recherche et l'industrie privée restent réduites et obéissent à des règles complexes, encadrées par les statuts. Ces allers-retours entre recherche et industrie font encore figure d'exception. Il ne suffit pas que la mobilité du public vers le privé soit autorisée, encore faut-il qu'elle soit valorisée. Par ailleurs, les entreprises françaises, malgré ici encore les mesures prises par les pouvoirs publics, ne reconnaissent et ne valorisent pas suffisamment les diplômés issus des écoles doctorales.

L'autre handicap tient au développement trop limité du financement des jeunes entreprises innovantes, en particulier dans le domaine de la haute technologie. Ainsi que l'observait l'an passé, dans son rapport d'information, le président Jean François-Poncet, « la plupart des pays ont pris des dispositions favorables à la création d'entreprises innovantes. Celles adoptées par la France, pour utiles qu'elles soient, sont par comparaison souvent moins avantageuses ». Le régime juridique et fiscal français des entreprises innovantes souffre en effet toujours de multiples faiblesses : la fiscalité des stock-options, les règles complexes et non pérennes des bons de souscription de parts de créateurs d'entreprise (BSPCE), la fiscalité du capital-risque, le caractère trop limité des avantages attribués aux investisseurs individuels (« business-angels »).
 

d) Le culte du diplôme, le non droit à l'échec

Un des enseignements du forum internet largement confirmé par les contacts que la mission a eu avec nombre de Français expatriés aux États-Unis notamment est que la France est une société très hiérarchisée, relativement fermée où beaucoup de choses se jouent dès le départ dans la vie.

Le leçon du voyage de la mission à Washington, Boston , New-York et Chicago est assez claire : les États-Unis sont un pays de liberté et de responsabilité. Chacun, dès lors qu'il en a la volonté, se voit offrir des chances de réaliser ses ambitions dans des conditions d'égalité inconnues en France.

Cela est vrai du chercheur à qui l'on donne des responsabilités dès la trentaine, à qui l'on donne des sommes importantes, pouvant aller jusqu'à 1 million de dollars, sur un simple projet après un entretien avec son président d'université, quitte bien entendu à le remercier sans ménagements, s'il ne tient pas ses promesses.

Cela est vrai également du cadre à qui on ne demande pas quelle grande école il a faite avant de l'embaucher : un PDG français d'une entreprise américaine faisant plusieurs milliards de dollars de chiffre d'affaires, a dit à la mission qu'il ne connaissait pas l'université d'origine de ses principaux collaborateurs. La société est plus ouverte, les gens le savent.

Cela est vrai, enfin, du chef d'entreprise qui sait qu'il peut être « débarqué » du jour au lendemain, mais que, s'il réussit, il conservera une part des fruits de ses efforts, notamment grâce aux stock-options. Les patrons savent qu'ils peuvent compter sur leurs collaborateurs. Les cadres ne restent dans l'entreprise que s'ils adhèrent au projet de management. Dans le cas contraire, ils quittent l'entreprise en sachant que, au moins à l'heure actuelle, ils trouveront sans difficulté une autre firme dans laquelle ils s'intégreront mieux et donc dans laquelle ils réussiront.

Beaucoup de patrons, notamment à Chicago, ont insisté sur la différence de mentalité entre la France et les États-Unis. Dans ce pays, les syndicats se sentent solidaires de leur entreprise et considèrent que lorsqu'ils ont un patron qui gagne de l'argent, c'est un gage de bonne gestion et donc une garantie pour eux de participer au développement de la firme.

Toutefois, on note que outre l'aspect liberté d'entreprendre, les interlocuteurs ont insisté sur le fait qu'il n'existait pas aux États-Unis de condamnation absolue de l'échec : tout le monde y a droit et cela est même à certains égards, un signe d'expérience, que l'on peut presque mettre en valeur dans un curriculum vitae, dans la mesure où l'on témoigne d'un esprit d'entreprise et où un employeur peut espérer qu'un, voire plusieurs échecs, est une occasion d'apprendre...

Dans la même perspective, certains de nos interlocuteurs ont insisté sur le fait que, pas plus que l'échec, l'âge n'est un obstacle à l'emploi : avoir 50 ans ou plus n'est pas un handicap insurmontable : les jeunes managers sont conscients, surtout lorsqu'il s'agit de développer de nouvelles activités, de l'apport que constitue l'expérience pour l'entreprise.

Dans le monde anglo-saxon, le diplôme se révèle un critère secondaire par rapport aux capacités d'engagement, d'initiative et d'adaptation du salarié qui peut espérer une ascension jusqu'au sommet de la hiérarchie : on commence avec des niveaux de rémunération moins élevé mais la progression est ensuite plus rapide.

Bref, la France est-elle toujours le pays de l'égalité des chances ? M. Roger Fauroux a reconnu devant la mission, que le mode de sélection des élites, dans le système éducatif français, entraînait un fort degré d'émulation, plutôt positif. Malheureusement, cette sélection s'opère désormais sur des bases trop étroites et n'aboutit qu'à reproduire les inégalités sociales, comme en témoigne la faible proportion de jeunes issus de l'immigration ayant pu accéder à des postes de responsabilités.

Toute imprégnée d'un idéal d'égalité aujourd'hui plus formelle que réelle, la France ne voit pas qu'il existe d'autres modèles que le sien, de nature à donner toutes leurs chances à ceux qui veulent prendre des risques pour eux-mêmes pour le plus grand bénéfice de la société dans son ensemble.
 

C. UNE FISCALITÉ DES PERSONNES ET DES PATRIMOINES QUI PÉNALISE L'INITIATIVE

Qu'il s'agisse de l'impôt sur les personnes, sur la fortune ou sur les successions, on se trouve confronté, indépendamment de leur poids en général plus lourd que chez nos principaux concurrents, au même phénomène d'absence de transparence.

Dans les trois cas, la France se caractérise par la conjonction de taux nominaux prohibitifs, combinés avec de multiples dérogations, qui obscurcissent notre régime fiscal, alimentant des réactions d'incompréhension.

Au-delà de cette préférence nationale pour la complexité, il y a une attitude française face à la richesse, qui procède tout à fait de cette mentalité nationale que l'on vient d'évoquer, tendant à considérer l'argent et plus généralement la réussite comme suspects.

Dans ces conditions, la règle, en France, est l'imposition lourde, les taux bas ne se justifiant que si les conditions de perception ou de dépense du revenu s'inscrivent dans une finalité d'intérêt général.

Une telle logique fiscale a pour conséquence de mettre la France en décalage avec ses principaux partenaires et concurrents de l'Union européenne, qui, pour la plupart, ont réduit depuis 1980 leur taux marginal d'imposition sur les facteurs les plus mobiles.

1. Un impôt sur le revenu très progressif

Les taux de l'impôt sur le revenu sont nominalement élevés. Mais le nombre de régimes dérogatoires et de possibilités de déductions diverses est tel que la pression fiscale est plus faible qu'on pourrait s'y attendre.

Il y a un décalage entre la façon dont cet impôt est perçu du fait de sa progressivité et de sa complexité avec la réalité du prélèvement moyen, qui reste en définitive plutôt modérée sauf pour les très haut revenus.

a) Un poids globalement moins lourd mais pesant plus qu'ailleurs sur les hauts revenus

Le poids de l'impôt est statistiquement moins lourd que dans d'autres pays, mais sa concentration sur les revenus élevés et sa complexité aliment des réactions de rejet à tous les niveaux de revenus.

Une taxation apparemment moins forte que dans les autres pays

Comme le montre le tableau ci-dessous, dans l'Union européenne, seuls les Pays-Bas et le Portugal ont un impôt sur le revenu en pourcentage du PIB moins élevé qu'en France.

Poids des impôts sur le revenu des personnes physiques dans l'ensemble des pays de l'Union européenne, aux États-Unis et au Japon

 

(en pourcentage)

 

Pays	Part des impôts sur le revenu dans le PIB	Part des impôts sur le revenu dans l'ensemble des prélèvements obligatoires	Part de l'ensemble des prélèvements obligatoires dans le PIB
France	6,8	14,8	46,1
Allemagne	8,7	23,2	37,5
Espagne	7,9	22,5	35,3
Grèce	5,0	12,3	40,6
Irlande	10,8	31,0	34,8
Italie	13,4	29,8	44,9
Pays-Bas	6,8	15,7	43,4
Portugal	6,1	17,9	34,5
Royaume-Uni	9,1	25,8	35,3
États-Unis	10,7	37,7	28,5
Japon	5,7	20,0	28,4
Moyenne des États membres de l'Union européenne	11,3	26,8	42,4
Ensemble de l'OCDE	10,4	27,5	37,7

Note : les impôts sur le revenu des personnes physiques n'étant pas distincts d'autres impôts, les chiffres mentionnés pour le Danemark, la Grèce et l'Italie ne sont pas exacts et donnent uniquement un ordre de grandeur. Ils sont donc mentionnés en italique.

Source : Établi d'après les statistiques des recettes publiques des pays membres de l'OCDE, in Les notes bleues de Bercy, 15 septembre 1999

Un impôt concentré sur des couches relativement restreintes de contribuables

L'impôt sur le revenu est très fortement concentré sur les foyers fiscaux les plus aisés. Un contribuable sur deux est imposable ; un quart des ménages paie 84 % de l'impôt sur les revenus, alors qu'ils ne disposent que de 57 % des revenus.

En 1999, le 1 % des foyers les plus aisés, qui perçoivent 10,1 % du revenu hors prestations sociales, ont acquitté 29 % de l'impôt sur le revenu. De même, les 5 % les plus aisés ont perçu 23 % du revenu et ont acquitté 51,5 % du total de l'impôt sur le revenu.

Évolution du nombre et de la proportion des foyers fiscaux imposables

(en millions de foyers fiscaux et en pourcentage)

 

Année d'imposition des revenus (a)	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Nombre des foyers imposables	14,72	14,80	15,26	14,96	15,42	16,7
Proportion des foyers imposables	50,59 %	49,96 %	50,59 %	48,5 %	49,4 %	52,5 %
Proportion des foyers non imposables	49,41 %	50,04 %	49,41 %	51,5 %	50,6 %	47,5 %

(a) L'année de perception des revenus est antérieure d'une année à leur année d'imposition.

Source : Rapport général de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2001, conditions de l'équilibre financier, page 38.

Forte à l'entrée du barème, la progressivité l'est aussi au niveau supérieur du barème.

Jusqu'à la réforme introduite par la loi de finances pour 2001, le taux s'élevait à 54 %. Il est à comparer aux 39,6 % aux États-Unis, aux 40 % au Royaume-Uni, ou encore aux 46,3 % en Belgique.

260.000 foyers fiscaux étaient imposables à un taux marginal de 54 %. La pression fiscale moyenne de cette catégorie au titre de l'impôt sur le revenu, mesurée par rapport au revenu net imposable, est estimée à 38,3 %. Parmi eux, 4.000 contribuables acquittaient un impôt sur le revenu excédant 50 % du montant de leur revenu imposable.

260.000 4.000, il s'agit de petits nombres par comparaison des quelque 16 millions de foyers imposables, mais, précisément, il s'agit des Français qui investissent ou qui innovent.

Il est indéniable que l'existence de taux d'imposition aussi élevés non seulement conduit certains de nos concitoyens à s'expatrier, mais également décourage les salariés très qualifiés de s'installer en France.
 

b) L'alourdissement relatif du barème au détriment de l'initiative et l'épargne

L'alourdissement de l'impôt sur le revenu des contribuables des tranches élevées, résulte à la fois de dérives générales et de la multiplication de mesures ponctuelles.

Un poids globalement plus lourd surtout pour les tranches supérieures

Deux mécanismes généraux tendent à accroître le poids de l'impôt sur le revenu.

Le premier concerne tous les contribuables, gros ou petits, et trouve sa cause dans l'indexation des tranches du barème, qui, parce qu'elle est faite en fonction des prix et non des revenus, alourdit mécaniquement le poids de l'impôt pour tous les contribuables mais spécialement pour ceux dont les revenus sont élevés étant donné la progressivité du barème.

L'autre argument justifiant que l'on parle d'effet de cliquet fiscal pour les revenus supérieurs, est l'incapacité des Français à décider une baisse des taux des tranches élevées.

Tout se passe comme si, en cas de ralentissement, les gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, demandaient un effort plus important à la frange la plus aisée de la population, mais omettaient, lorsque la conjoncture s'est améliorée et qu'ils sont revenus à meilleure fortune budgétaire, de diminuer leur contribution.

Le plan gouvernemental d'allègement d'impôt annoncé en juillet 2001, est significatif de cette tendance, en ce qu'il prévoit des allégements proportionnellement plus élevés pour les revenus faibles. A l'issue de la réforme, en 2003, les quatre premiers taux auront diminué de 2,5 points, alors que les deux derniers taux n'auront baissé que d'1,5 point, comme le montre le tableau ci-après.

En outre, une fois de plus, elle tend à singulariser la France qui, parce qu'elle avance peu en matière d'impôt, recule par rapport à la concurrence.

En 2000, six pays de l'Union européenne^29(*) ont mis en oeuvre ou annoncé des réformes, souvent pluriannuelles, visant à alléger le poids des impôts directs afin de favoriser la compétitivité de leurs économies et de faciliter les créations d'emplois. A part l'Italie qui a également opté pour des allégements proportionnels plus élevés pour les revenus faibles, tous les autres pays ont choisi soit d'effectuer des allégements proportionnellement équilibrés dans l'ensemble des barèmes (c'est le cas de l'Allemagne, de la Belgique et du Luxembourg), soit de favoriser les allégements des taux supérieurs (Pays-Bas).

Concrètement, à l'issue des réformes entreprises par les pays de l'Union européenne, le taux marginal sera le plus élevé en France, alors qu'il sera passé de 55,9 % à 44,3 % en Allemagne ou encore de 60 % à 52 % aux Pays-Bas.

Au moment où le chancelier allemand entreprend une réforme conduisant à une baisse très significative de l'impôt à tous les niveaux du barème et où, en Italie, M. Berlusconi manifeste une intention allant dans le même sens, il faut se demander si l'on peut, durablement, avoir, dans notre pays, un barème plus progressif que chez nos partenaires européens.

L'addition de mesures discriminatoires

A cette pression générale s'ajoutent, ces dernières années, des mesures conçues pour réduire les avantages dont bénéficient les hauts revenus.

La loi de finances pour 2001 a ainsi supprimé l'abattement annuel applicable à certains revenus mobiliers, lorsque le foyer fiscal est imposé au taux de la tranche supérieur du barème de l'impôt sur le revenu.

Cet abattement, prévu à l'article 158 du code général des impôts, était de 8.000 francs pour les contribuables célibataires et de 16.000 francs pour les contribuables mariés.

Le produit attendu d'une suppression de l'abattement pour les foyers concernés serait de 500 millions de francs pour une dépense fiscale actuelle totale de 2,3 milliards de francs. En effet, seuls 34.000 foyers saturent les plafonds et bénéficient à plein de l'abattement.

Dans le même esprit tendant à considérer que les titulaires de hauts revenus -et en cette matière tout est relatif- ne sont pas des contribuables comme les autres, il faut citer une autre mesure récente, relative au plafonnement du quotient familial.

En 1999 le gouvernement a voulu compenser le rétablissement de l'universalité des allocations familiales qu'il venait de supprimer, par un abaissement du plafond de l'avantage fiscal consécutif au quotient familial, qui est ainsi passé de 16.380 francs à 11.000 francs.

Ces mesures, qui peuvent s'analyser comme un recul en matière de politique familiale, apparaissent du point de vue de la mission comme un simple un renforcement de la fiscalité sur les hauts revenus.

Un impôt mal compris

Comme le constate le dernier rapport du conseil des impôts^30(*), « l'incompréhension de nos concitoyens face aux impositions des revenus semble avoir augmenté ».

Cette personnalisation de l'impôt sur le revenu en France, qui tend à adapter de façon fine le prélèvement effectué sur chacun à sa capacité contributive, répond à un idéal inscrit dans une tradition très française de justice sociale.

Mais un tel perfectionnisme a son revers, en l'occurrence une complexité accrue et des risques sinon d'arbitraire du moins d'effets de seuils.

Ainsi, en dépit des bonnes intentions qui le sous-tendent, un mécanisme comme celui du quotient familial n'est pas sans effets sur l'expatriation des compétences.

S'il rend, en effet, notre système fiscal relativement compétitif même pour les cadres à hauts revenus, dès lors qu'ils sont chargés de famille -surtout s'ils ont beaucoup d'enfants et un conjoint ne travaillant pas ou peu-, il fait peser toutes les contraintes du barème à la fois sur personnes en fin de vie active les célibataires -ou les couples dont les deux conjoints travaillent- et sur les, qui n'ont en général plus d'enfants à charge.

Or ce sont, précisément, les jeunes ayant des revenus élevés, qui verront l'avantage de carrière doublé d'une prime fiscale, indépendamment de niveaux de pouvoir d'achat, qui peuvent être sensiblement plus élevés pour certains métiers.

Au total, on se trouve face à un système où la règle ne serait pas tenable sans les exceptions, et les prélèvements nominaux élevés, sans les multiples avantages particuliers prévus par le code : le niveau élevé des taux d'imposition a entraîné une floraison de mécanismes en tous genres qui provoquent des ruptures d'égalité entre les contribuables, car seuls les plus avertis bénéficient de ces mécanismes, tout en laissant s'afficher des taux nominaux beaucoup plus forts qu'ils ne le sont en réalité.

Tout à fait significatif de cette absence de transparence, est le maintien de l'abattement de 20 % dont bénéficient les traitements et salaires, ainsi que les contribuables indépendants ayant adhéré à un centre de gestion agréé. Son intégration dans le barème aboutirait, pour les contribuables ayant un revenu inférieur à 722 000 francs, à faire passer le taux de la tranche supérieure de 53,25 % à 42,2%.

Simplifier est une tâche difficile qui ne peut se faire que si « tout le monde y gagne ». L'importance des rentrées fiscales de 1999 et 2000 aurait permis une remise à plat sans heurts du système fiscal français. Les difficultés que rencontre le Gouvernement pour respecter ses objectifs en matière d'exécution budgétaire au cours de ce premier semestre 2001, font penser que l'on a sans doute manqué une occasion historique.

2. Un impôt de solidarité sur la fortune particulièrement arbitraire

L'impôt sur la fortune des personnes physiques existe dans cinq États membres de l'Union européenne : l'Espagne, la Finlande, la France, le Luxembourg et la Suède. Il a été supprimé en Autriche en 1994, au Danemark et de facto en Allemagne en 1997 et aux Pays-Bas en 2001.

Comme l'on sait, la loi de finances pour 1982 a instauré, pour la première fois en France, une imposition générale sur le patrimoine, appelée « impôt sur les grandes fortunes ». Abrogé par la loi de finances rectificative de 1986, il a été rétabli par la loi de finances pour 1989 sous le nom d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

Ce qui distingue le système français, c'est l'importance de ses effets pervers. Ceux-ci résultent d'abord, comme on l'a mentionné lorsque l'on a examiné les raisons de la fuite des capitaux, de l'instauration du plafonnement du plafonnement mais plus généralement, d'une assiette excessivement étroite et de l'adoption d'une série de mesures contraignantes destinées à en rendre l'application plus effective.
 

a) Une concentration excessive due à l'étroitesse de l'assiette

Tout comme l'impôt sur le revenu, l'ISF souffre d'une assiette étroite - notamment parce que les biens professionnels, notamment, en sont exclus. - compensée par des taux élevés.

Le barème est progressif : la fraction du patrimoine détenue, inférieure à 4,7 millions de francs, n'est pas imposée. A partir de 4,7 millions de francs, les taux croissent avec le patrimoine, s'échelonnant de 0,5 % à 1,8 %.

En 1999, 212.008 personnes étaient redevables de l'ISF, dont le produit a atteint 12,74 milliards de francs.

Comme le montre le tableau suivant, le produit de l'ISF reste très concentré, puisque les redevables des trois dernières tranches, soit 5,6 % des redevables, acquittent 54,8 % du produit de l'impôt.

Ventilation de l'ISF 1999 par tranche de patrimoine imposable

 

		Patrimoine imposable		Produit de l'ISF
	Nombre de redevables	Montant (en millions de francs)	Pourcentage	Montant (en millions de francs)	Pourcentage
< 7,64 millions de francs	103.055	630.319	26,1	774	6,6
De 7,64 à 15,16 millions de francs	80.586	822.756	34,0	2.818	24,0
De 15,16 à 23,54 millions de	16.460	303.490	12,5	1.708	14,6
De 23,54 à 45,58 millions de	8.394	260.054	10,8	2.045	17,4
De 45,58 millions de francs à 100 millions de francs	2.548	161.321	8,7	1.655	14,10
> 100 millions de francs	965	240.404	9,9	2.725	23,2
Total	212.008	2.418.344	100,0	11.725	100,0

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ainsi, on remarque que si 33,3 % des redevables ont payé moins de 10.000 francs d'impôt (soit, au total, 3,5 % du produit de l'impôt), 1,31 % des contribuables ont payé plus de 500.000 francs d'impôt (soit 34,7 % du produit de l'impôt). Les 965 redevables dont le patrimoine est supérieur à 100 millions de francs, paient une cotisation moyenne de 2,8 millions de francs.
 

b) Un durcissement progressif

Depuis son rétablissement en 1989, l'ISF a fait l'objet de trois vagues de mesures qui ont alourdi son poids pour les contribuables.

D'abord, la loi de finances rectificative pour 1995 a instauré une majoration des cotisations de l'ISF de 10 %. Cette majoration a été intégrée dans le barème par la loi de finances pour 1999.

Ensuite, la loi de finances pour 1996 a introduit une limitation aux effets du plafonnement^31(*). Il était apparu que certains contribuables en retiraient un avantage excessif, notamment en déclarant un revenu faible ou nul. Désormais, le plafonnement ne peut aboutir à une réduction de l'impôt supérieure à la moitié du montant de l'impôt normalement dû ou à 72.570 francs.

Nombre de redevables plafonnés en 1997, 1998 et 1999 par tranche de patrimoine

 

Tranches de patrimoine (en millions de francs)	Effectif 1997	Effectif 1998	Effectif 1999
< 7,64 millions de francs (< 1,16 million d'euros)	263	253	214
De 7,64 à 15,16 millions de francs (1,16 à 2,31 millions d'euros)	510	523	482
De 15,16 à 23,54 millions de francs (2,31 à 3,58 millions d'euros)	306	347	382
De 23,54 à 45,58 millions de francs (de 3,58 à 6,94 millions d'euros)	532	532	701
> 45,58 millions de francs (> 6,94 millions d'euros)	898	963	1.221 (a)
Total	2.509	2.618	3.000

(a) Dont 662 dans la tranche d'actif net imposable de 45,58 à 100 millions de francs (6,94 à 15,24 millions d'euros) et 559 dans la tranche d'actif net imposable supérieur à 100 millions de francs (15,24 millions d'euros)

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Comme le constate le conseil des impôts^32(*), depuis le vote de cette disposition, « certains allégements d'impôt ont été rendus moins favorables. En outre, les règles de prise en compte des déficits catégoriels dans la détermination du revenu à prendre en compte pour le calcul du plafonnement ont été durcies. Le plafonnement de l'ISF s'est rapproché du revenu réel perçu. » Le conseil des impôts conclut en soulignant la nécessité de revoir dans son ensemble la question du plafonnement de l'ISF et rappelle qu'un contribuable ne devrait pas payer un impôt supérieur à une certaine quotité de ses revenus réellement perçus.

Enfin, la loi de finances pour 1999 a créé une nouvelle tranche marginale : la fraction de la valeur nette taxable du patrimoine supérieure à 100 millions de francs est désormais soumise à un taux de 1,8 %.

Il convient en outre de remarquer que, contrairement à ce qui existe pour l'impôt sur le revenu, les seuils des tranches de ce barème ne sont plus revalorisés depuis la loi de finances pour 1998.
 

c) « Le plafonnement du plafonnement » : une mesure très symbolique

Les régimes en vigueur dans d'autres pays européens ne sont guère comparables et se distinguent au niveau du montant des seuils d'imposition, du choix des taux (proportionnels ou progressifs) et des règles d'assiette. Les taux français sont cependant les plus élevés après ceux de l'Espagne.

D'abord, les seuils retenus pour le mécanisme du plafonnement par les autres États sont plus bas que le seuil français. Ainsi, le total constitué de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur la fortune ne peut excéder une fraction du revenu imposable égale à 60 % en Suède et à 70 % en Finlande et en Espagne, contre 85 % en France.

Par ailleurs, seules l'Espagne et la France ont instauré un plafonnement du plafonnement. L'avantage tiré du plafonnement du montant de l'impôt sur la fortune en fonction du revenu ne peut excéder 80% de la cotisation d'impôt sur la fortune avant plafonnement en Espagne contre 50 % de celle-ci en France.

Ainsi, la France apparaît comme le seul État ayant créé un ISF qui cumule le seuil le plus élevé de déclenchement de la règle du plafonnement (85 % du revenu imposable) avec le dispositif le plus rigoureux limitant cet avantage.
 

d) Des effets pervers sur l'initiative et l'expatriation des patrimoines

L'article 885 O bis du code général des impôts exonère d'ISF les biens dans deux cas de figure :

- soit, lorsque le redevable possède au moins 25 % du capital de la société ;

- soit, lorsque, tout en ne possédant pas 25 % du capital de la société, il exerce une fonction dirigeante et que les parts détenues correspondent à 75 % de ses biens imposables.

Nombre des personnes auditionnées par la mission ont souligné le caractère trop strict des règles d'exonération au titre des biens professionnels.

Ainsi, certaines sociétés n'ouvrent pas leur capital, parce que les actionnaires craignent, en cas de dilution du capital, de disposer de moins de 25 % des titres et, en conséquence, de devoir payer l'ISF sur ces derniers.

Les jeunes créateurs d'entreprise sont particulièrement pénalisés par ce seuil de détention minimum de 25 %. En effet, ils sont souvent obligés, pour financer leurs investissements, d'ouvrir le capital de leur société à divers investisseurs au risque de ne détenir qu'une participation minoritaire dans leur entreprise, en dessous du seuil requis.

Par ailleurs, les « business angels » sont peu nombreux en France car, pour pouvoir bénéficier du report des plus-values résultant de la cession des titres de leur entreprise, ils doivent investir dans une entreprise sans avoir de fonction dirigeante. En conséquence, le capital investi n'est pas considéré comme un bien professionnel et supporte donc l'ISF.

Un des paradoxes du régime actuel de l'ISF est qu'il finit par pénaliser l'initiative et favoriser, au moins relativement, les contribuables ayant des moyens importants. C'est ainsi qu'un créateur d'entreprise sans fortune personnelle, ayant, pour développer sa société, été obligé de diluer son capital, se verra imposer à l'ISF, dès lors qu'il cherchera à diversifier son patrimoine (en faisant passer la part de son outil de travail en-dessous du seuil de 75 %), ou qu'il voudra investir dans une nouvelle entreprise. En sens contraire, le créateur d'entreprise suffisamment fortuné pour ne pas faire appel aux capitaux extérieurs pourra diversifier son patrimoine sans être assujetti à l'ISF.

De même -et ceci est encore un exemple fourni par le rapport de M. Frédéric Lavenir- un chef d'entreprise ayant un patrimoine diversifié, n'est pas assujetti à l'ISF, dès lors qu'il verrouille son capital et reste dirigeant d'entreprise ; en revanche, le même chef d'entreprise qui décidera de se développer par appel des investisseurs extérieurs, au point de faire passer sa part dans le capital en-dessous du seuil de 25 %, sera assujetti.

Ces situations paradoxales sont encore accentuées, lorsque l'on combine impôt sur la fortune et droits de mutation.
 

3. Des droits de mutation relativement lourds

On retrouve en ce domaine la même conjonction de taux nominaux très élevés et de possibilités conditionnelles de réduire sensiblement les droits, notamment en cas de donation anticipée.

Il n'en reste pas moins que, comparé aux autres pays, le barème français reste particulièrement lourd, compte tenu de la faiblesse des abattements.
 

a) Des abattements spécialement faibles

L'article 779 du code général des impôts fixe le montant de l'abattement effectué sur la part de la succession ou de la donation reçue par l'héritier.

Entrés en vigueur au 1^er janvier 1982, les abattements actuels n'ont pas été actualisés depuis lors, sauf pour les conjoints. Pour une succession ou une donation, ils s'élèvent à 500.000 francs sur la part du conjoint, à 300.000 francs sur la part des ascendants et des enfants vivants ou représentés, à 100.000 francs sur la part des frères et soeurs et à 10.000 francs sur la part des autres héritiers.

Le niveau de ces abattements est relativement bas en comparaison des abattements pratiqués en Allemagne ou aux Pays-Bas, notamment en ce qui concerne le conjoint survivant.

Ainsi, en Allemagne, la part du conjoint bénéficie d'un premier abattement de 600.000 DM (2,02 millions de francs) et d'un abattement complémentaire de 500.000 DM (1,7 million de francs) diminué, le cas échéant, de la valeur capitalisée des droits à pension non imposables attribués au conjoint survivant.

Aux Pays-Bas, la part du conjoint survivant (ou de la personne ayant cohabité avec le défunt pendant une période ininterrompue d'au moins cinq ans) bénéficie d'un abattement de 555.317 florins (1,66 million de francs).

Au Royaume-Uni, les droits s'appliquent sur l'ensemble de la masse successorale après un abattement général de 215.000 £ (soit 2,1 millions de francs) qui correspond à la tranche taxée à taux zéro.
 

b) Des taux élevés

La structure des taux est la même pour les successions et les donations. Selon le lien de parenté entre la personne qui transmet et celle qui reçoit les patrimoines, les seuils et les taux du barème varient.

Les barèmes applicables aux transmissions de patrimoine au conjoint survivant ou en ligne directe sont quasiment identiques.

Barème applicable à la transmission Barème applicable à la transmission en ligne directe au conjoint survivant

 

Fraction de part nette taxable	Taux		Fraction de part nette taxable	Taux
... 50.000 F	5 %		... 50.000 F	5 %
50.000 < ... 100.000 F	10 %		50.000 < ... 75.000 F	10 %
100.000 < ... 200.000 F	15 %		75.000 F < ... 100.000 F	15 %
200.000 < ... 3.400.000 F	20 %		100.000 < ... 3.400.000 F	20 %
3.400.000 < ... 5.600.000 F	30 %		3.400.000 < ... 5.600.000 F	30 %
5.600.000 < ... 11.200.000 F	35 %		5.600.000 < ... 11.200.000 F	35 %
... > 11.200.000 F	40 %		... > 11.200.000 F	40 %

La largeur de la tranche à 10 % est réduite de moitié pour les transmissions aux héritiers en ligne directe par rapport au conjoint survivant et le taux de 20 % s'applique aux fractions de parts nettes taxables supérieures à 100.000 et à 200.000 francs, lorsqu'il s'agit d'une transmission respectivement en ligne directe et au conjoint survivant.

Le taux marginal supérieur atteint 40 % pour la fraction de part nette taxable supérieure à 11,2 millions de francs. Ce taux est particulièrement élevé au regard de ceux pratiqués dans les autres pays imposant la part nette de chaque héritier ou donataire. Le barème applicable à la transmission en ligne collatérale et entre non-parents est également particulièrement lourd.

Barème applicable à la transmission en ligne collatérale et entre non-parents

 

Fraction de part nette taxable	Taux
1) Entre frères et soeurs
150.000 F	35 %
> 150.000 F	45 %
2) Entre parents jusqu'au 4ème degré	55 %
3) entre parents au-delà du 4ème degré entre non-parents	60 %

De tels taux ne correspondent ni à la norme européenne, ni à l'état des moeurs en France, aussi bien pour la famille proche que pour les non-parents.
 

c) Des dispositions légales pour réduire les droits

Le niveau élevé des droits de mutation à titre gratuit est de nature à freiner les transmissions anticipées de patrimoine, notamment professionnel, et à conduire des chefs d'entreprise à ne pas préparer suffisamment à l'avance leur relève. Le législateur a donc adopté toute une série de mesures visant à déroger à la sévérité du barème.

Les dispositions spécifiques aux donations

Afin d'encourager les transmissions anticipées de patrimoine, l'article 790 du code général des impôts instaure une réduction sur les droits liquidés sur les donations, qui varie en fonction de l'âge du donateur :

- 50 % lorsque le donateur a moins de soixante-cinq ans ;

- 30 % lorsque le donateur a moins de soixante-quinze ans^33(*).

Par ailleurs, depuis 1992, les donations réalisées depuis plus de dix ans n'ont plus à être rappelées pour le calcul des droits. En d'autres termes, tous les dix ans, il est possible de procéder à une donation bénéficiant des abattements prévus par la législation, et surtout, à nouveau soumis aux tranches les plus basses du barème.

Les transmissions d'entreprises

Lorsqu'une entreprise est transmise par décès, le montant des droits peut dépasser les capacités financières des héritiers. Pour éviter que ces derniers soient conduits à vendre l'entreprise pour acquitter les droits, l'article 397 A de l'annexe III du code général des impôts prévoit des dispositions spécifiques visant à faciliter le paiement des droits de mutation à titre gratuit lors de la transmission d'entreprise, que ce soit par succession ou donation^34(*).

D'après les informations obtenues par la mission auprès des professionnels susceptibles de conseiller l'utilisation de cette procédure à leurs clients, cette dernière est malheureusement peu utilisée car de très nombreux comptables des impôts refusent d'accepter les titres de l'entreprise transmise comme garantie.

Par ailleurs, les articles 789 A et 789 B instaurent, au regard des droits de mutation, un abattement de 50 % sur la valeur des titres ou des biens d'une entreprise qui sont transmis par décès, que l'entreprise soit exploitée sous forme sociale ou sous forme individuelle. L'octroi de cet avantage fiscal est soumis aux conditions suivantes :

- le donataire et ses associés doivent s'engager collectivement à conserver pendant deux ans au moins un montant de titres suffisant pour contrôler l'entreprise (c'est-à-dire 25 % des droits financiers et des droits de vote attachés aux titres pour les sociétés cotées et 34 % pour les sociétés non cotées) ;

- les héritiers doivent eux-même conserver les titres transmis pendant six ans.

Il n'existe encore aucun bilan de ce dispositif introduit par la loi de finances pour 2000 et assoupli par la loi de finances pour 2001.

Dans l'ensemble, ces différents dispositifs permettent d'atténuer considérablement la rigueur des taux apparents du barème des droits de mutation. Toutefois, ils contribuent à rendre le dispositif peu lisible. En outre, si les transmissions d'entreprises ne sont pas anticipées, le niveau moyen des droits reste prohibitif, notamment au regard des taux pratiqués à l'étranger. Enfin, même lorsque ces transmissions sont anticipées, leur coût reste élevé dès que le repreneur n'est pas parent en ligne directe du donateur.
 

d) Les paradoxes de la fiscalité française du patrimoine

A force de mettre en place des régimes dérogatoires pour encourager des pratiques jugées socialement légitimes, on finit par mettre en place un système peu cohérent, aboutissant parfois à défavoriser des opérations pourtant a priori souhaitables du point de vue de la collectivité nationale.

Comme l'affirme le rapport de M. Frédéric Lavenir, le régime français « réussit le tour de force paradoxal de favoriser le patrimoine hérité par rapport au patrimoine créé, le patrimoine immobile par rapport au patrimoine financeur de projets, la filiation par rapport à la compétence ! ».

C'est ainsi qu'un créateur d'entreprise qui déciderait de céder sa société serait assujetti à l'impôt sur les plus-values au taux de 26 % puis à l'ISF, tandis qu'un chef d'entreprise décidant de « passer la main » en mettant en place un meilleur gestionnaire deviendrait passible de l'ISF.

En revanche, un chef d'entreprise qui reste aux commandes jusqu'au bout, transmet la direction de son entreprise à ses héritiers et que ces derniers conservent son capital et la direction de leur société, l'ISF n'est jamais dû et la seule fiscalité applicable est celle de l'impôt sur les successions au taux réduit de 17 %. S'il avait décidé d'organiser sa succession en faisant appel à un gestionnaire extérieur, peut-être plus efficace que ses héritiers naturels, il aurait été non seulement assujetti à l'ISF mais également au droit de succession à taux plein.

La morale de ces exemples concrets est que la définition nécessairement arbitraire du régime dérogatoire, finit, dans bien des cas, par susciter des opérations préjudiciables au dynamisme économique et à l'emploi.
 

4. Une imposition des stocks options à la fois instable et illisible

Directement inspiré du « stock options plan » anglo-saxon, le plan d'options sur actions constitue une forme mixte d'intéressement et de participation au capital, dans laquelle l'entreprise consent à son personnel le droit d'acquérir ses propres actions à des conditions privilégiées, lui offrant ainsi l'opportunité de réaliser une plus-value spécifique^35(*).
 

a) Un régime très attractif jusqu'en 1996

En principe, la plus-value d'acquisition réalisée par le bénéficiaire d'une option, était considérée comme un complément de salaire et est soumise comme telle à l'impôt sur le revenu. après application d'un système de quotient destiné à atténuer les effets de la progressivité de l'impôt.

Pour les options attribuées avant le 20 septembre 1995, si deux conditions étaient remplies^36(*), la plus-value d'acquisition était taxée selon le régime des plus-values mobilières, au taux de 16 % (auquel il fallait rajouter les prélèvements sociaux).

Tout d'abord, l'avantage représenté par la plus-value d'acquisition était exonéré des cotisations patronales de sécurité sociale, ainsi que de toutes taxes assises sur les salaires.

En outre, le coût des plans d'options sur actions est fiscalement neutralisé pour la société qui recourt à cet instrument, puisqu'elle peut déduire les charges exposées du fait de la levée des options de souscription ou d'achat d'actions consenties à leurs salariés.

Il n'est donc pas étonnant qu'un rapport d'information du Sénat^37(*) paru en 1995 concluait alors que « le régime fiscal des plans d'options sur actions est plus incitatif en France que dans les principaux pays étrangers qui connaissent aussi cette pratique. ».
 

b) Qui a été alourdi et rendu illisible

Pourtant, cet avantage comparatif a peu à peu disparu suite au vote de dispositions qui ont alourdi le poids de la fiscalité sur les options sur actions et rendu le dispositif très complexe.

Tout d'abord, la loi de finances pour 1996 a modifié le taux d'imposition. Désormais, la plus-value d'acquisition est désormais taxée, pour les options attribuées à partir du 20 septembre 1995, à un taux spécifique majoré de 30 % (soit 40 % en incluant les prélèvements sociaux).

Par ailleurs, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a intégré les options sur actions dans l'assiette des cotisations sociales lorsque le délai d'indisponibilité de cinq ans n'est pas respecté et que les plus-values d'acquisition sont taxées au barème de l'impôt sur le revenu.

Enfin, l'article 133 de la loi relative aux nouvelles régulations économiques adoptée au printemps 2001 a profondément modifié le dispositif.

D'abord, la période d'indisponibilité des actions acquises a été abaissée à quatre ans.

Ensuite, le régime fiscal des stocks options a été modifié sur deux points.

D'une part, la fiscalité sur les plus-values d'acquisition est alourdie pour la fraction annuelle qui excède un million de francs. Désormais, celle-ci est taxée à 40 % (auxquels il faut ajouter les 10 % de prélèvements sociaux).

En-deçà d'un million de francs, la plus-value d'acquisition reste taxée au taux actuel, soit 30 % (hors prélèvements sociaux).

D'autre part, la fiscalité sur les plus-values d'acquisition est assouplie si le bénéficiaire, après avoir respecté le délai d'indisponibilité de quatre années avant de lever l'option, se soumet à un délai de portage de deux ans avant de céder ses titres :

- s'il les garde au moins deux ans, les plus-values d'acquisition seront taxées à 16 % (hors prélèvements sociaux de 10 %) jusqu'à un million de francs, et à 30 % (hors prélèvements sociaux de 10 %) au-delà de cette somme ;

- s'il les cède avant deux ans, les plus-values d'acquisition seront taxées à 30 % (hors prélèvements sociaux de 10 %) jusqu'à un million de francs, et à 40 % (hors prélèvements sociaux de 10 %) au-delà de cette somme.

Il résulte de ces dispositions que le régime des stock-options n'est allégé qu'à trois conditions :

- le bénéficiaire doit avoir respecté le délai d'indisponibilité de quatre années avant de lever l'option ;

- il doit s'être soumis à un délai de portage de deux ans ;

- le montant des plus-values d'acquisition doit être inférieur à un million de francs.

Dans tous les autres cas, le régime de taxation est soit le même, soit alourdi.

Les personnes entendues par la mission sur ce sujet ont souligné l'extrême complexité de ce dispositif et les problèmes de gestion qu'il pose aux entreprises qui devront tenir compte de la date du lancement des plans sur options, de la durée de conservation des titres par les salariés au-delà même du délai d'indisponibilité et du montant des options accordées. En outre, l'opération n'apparaît guère intéressante dès lorsque le bénéficiaire de l'option doit emprunter l'argent nécessaire au portage des actions.

En outre, le nouveau régime français des options sur actions apparaît beaucoup moins compétitif que la plupart de ses homologues étrangers, à la fois plus simples à gérer et s'accompagnant d'une fiscalité plus attractive.

Ainsi, en Belgique, la plus-value d'acquisition est exonérée sans qu'il y ait de conditions sur les délais de conservation des titres après leur attribution. L'imposition a lieu au moment de l'attribution. Elle est soumise au barème de l'impôt sur le revenu mais l'assiette retenue correspond à 15 % de la valeur des actions à cette date.

Aux États-Unis, l'imposition a lieu lors de la cession selon le régime des plus-values (taux maximum de 20 %) à condition que le délai de conservation des actions ait été respecté.

Aux Pays-Bas, la plus-value d'acquisition est exonérée si un délai de trois ans est respecté entre l'attribution de l'option sur actions et la levée.

En revanche, en Allemagne comme au Canada, la plus-value d'acquisition est taxée au barème de l'impôt sur le revenu, à un taux maximal respectivement de 53,8 % et de 47 %.
 

D. UNE FISCALITÉ DES ENTREPRISES GLOBALEMENT RENFORCÉE PAR UNE FLORAISON DE TAXES ADDITIONNELLES

Amorcée en 1985 et poursuivie ensuite avec constance, la réforme de l'impôt sur les sociétés s'est organisée en France sur trois axes :

- une baisse régulière du taux de l'impôt, qui a ainsi été ramené par étapes de 50 % à 33,33 % ;

- un élargissement de l'assiette, par l'intégration, dans la base taxable au taux normal, de différents produits de placements financiers bénéficiant auparavant du régime des plus-values ;

- la mise en place de régimes spécifiques (fiscalité de groupe notamment) qui ont contribué à moderniser de façon importante notre législation et à la rendre attractive au regard de nombreux dispositifs étrangers.

Cette évolution a été une première fois remise en cause par la loi de finances rectificative pour 1995 qui a institué une contribution exceptionnelle sur les sociétés représentant 10 % de leur cotisation d'impôt, à raison des résultats imposables des exercices clos à compter du 1^er janvier 1995.

Puis, à partir de 1997, l'impôt sur les sociétés a non seulement été alourdi pour les moyennes et grandes entreprises, mais il a également été rendu extrêmement complexe. Il laisse subsister un certain nombre de taxes ou de règles spécifiques peu favorables à certains secteurs et en particulier au secteur bancaire.
 

1. Les moyennes et grandes entreprises surtaxées

Le contexte fiscal national s'est révélé de moins en moins favorable aux moyennes et grandes entreprises depuis 1997
 

a) La création de nouveaux impôts sur les grandes entreprises

La loi du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier a instauré, pour les exercices clos à compter du 1^er janvier 1997, une contribution temporaire sur l'impôt des sociétés, fixée à 15 % en 1997 et en 1998 et à 10 % en 1999. Cette contribution ne concerne que les sociétés qui réalisent au moins 50 millions de francs de chiffre d'affaires. Elle s'ajoute à la contribution de 10 % (dite surtaxe « Juppé ») et a porté, à titre provisoire, le taux effectif de l'impôt sur les sociétés de 36,66 % à 41,66 % pendant deux ans (39,99 % en 1999).

Cette contribution (surtaxe « Jospin ») a réellement eu une application temporaire. Toutefois, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a créé la contribution sociale sur les bénéfices (CSB), acquittée par les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 50 millions de francs, égale à 3,3 % de l'impôt sur les sociétés (IS). Ce nouvel impôt a eu pour conséquence de pérenniser^38(*) la hausse du taux de l'impôt sur les sociétés résultant des dispositions de la loi du 10 novembre 1997 précitée, pour les grandes sociétés.

Or, si l'objectif de diminution du déficit public dans la perspective du passage à la monnaie unique pouvait justifier, à l'automne 1997, la création d'une contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés, celle d'un impôt pérenne sur la fraction des sociétés qui subit le plus violemment la concurrence des entreprises étrangères est d'autant plus contestable que la France se situe déjà parmi les pays taxant le plus lourdement leurs entreprises.

Cette nouvelle taxe a également pour particularité d'être extrêmement concentrée puisque moins de 2 % des entreprises qui payent l'impôt sur les sociétés fourniront plus des trois-quarts de son rendement, ce qui n'était pas le cas de la contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés, plus équitablement répartie entre les entreprises.

Elle s'inscrit enfin dans un contexte global de durcissement du régime fiscal des moyennes et grandes entreprises.
 

b) Les hausses d'impôt visant les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires

Depuis 1997, le gouvernement a souhaité taxer les entreprises, et notamment les plus grosses d'entre elles, pour se donner des marges de manoeuvre budgétaires. Pour cela, il a retenu un seuil de 50 millions de francs de chiffre d'affaires (7 millions d'euros) censé sélectionner les seules grandes entreprises.

Or, le critère de 7 millions d'euros de chiffre d'affaires trace la frontière non pas entre les grandes entreprises et les PME comme il a été plusieurs fois affirmé, mais entre les petites entreprises et les entreprises moyennes et grandes, au sens de la recommandation de la Commission européenne du 3 avril 1996. La Commission européenne ne considère comme « grandes » - par opposition aux PME - que les entreprises dont le chiffre d'affaires excède 40 millions d'euros, soit 280 millions de francs.

Ce sont donc les entreprises moyennes et grandes qui, en acquittant une contribution temporaire sur l'impôt sur les sociétés de 15 % puis de 10 %, ont permis à la France de se conformer aux critères fixés par le traité de Maastricht pour le passage à la monnaie unique.

Ces mêmes entreprises ont de nouveau été sollicitées, via la très forte augmentation du taux de la cotisation minimale de taxe professionnelle en 1998, pour atténuer le coût pour les finances publiques de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.

Les lois de finances pour 1998 et 1999 ont accru de plus de 100 % les tarifs de l'imposition forfaitaire annuelle pour les entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires, procurant un surcroît d'impôt de plus de 700 millions de francs.

c) Les autres hausses d'impôt sur les entreprises

En 1999, les entreprises participatives ont vu leur cotisation d'impôt sur les sociétés augmenter suite à la soumission à l'impôt sur les sociétés d'une quote-part des dividendes issus de leurs filiales, et, pour les autres, à la diminution de l'avoir fiscal attaché aux produits de participation.

Pour 2000, les entreprises qui ont bénéficié de la réforme de l'assiette de la taxe professionnelle dès la première année ont subi en contrepartie une hausse de leur impôt sur les sociétés évaluée à 2,6 milliards de francs, en raison de la moindre imputation de taxe professionnelle sur leur résultat imposable à l'IS.

Enfin, la loi de finances pour 2000 a inséré trois nouvelles mesures d'alourdissement des prélèvements pesant sur les entreprises :

- la première consiste à diminuer de 45 à 40 % le taux de l'avoir fiscal pour les personnes morales, ce qui devait rapporter 1,5 milliard de francs dans les caisses de l'État ;

- la deuxième prévoit de relever de 2,5 à 5 % la quote-part des dividendes bruts soumise depuis 1999 à l'impôt sur les sociétés, ce qui devait procurer un gain fiscal de 4,2 milliards de francs en 2000 ;

- la troisième consiste à accroître de près de 9 % le barème de la taxe sur les voitures particulières des sociétés.
 

d) le poids croissant des charges sur les grandes et moyennes entreprises

Depuis l'instauration, par la loi de finances pour 1997, d'un taux d'impôt réduit en faveur des entreprises de moins de 50 millions de francs, le gouvernement a constamment élargi la différence de traitement fiscal entre les petites entreprises (moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires) et les autres, non pas en se contentant d'alléger l'imposition des premières, mais en accroissant la charge fiscale des secondes.

Cette politique est critiquable pour plusieurs raisons.

D'abord, la multiplication des seuils et des régimes spéciaux d'imposition dans notre droit fiscal a trois défauts majeurs :

- elle crée des effets de seuil ;

- elle a pour effet de complexifier à l'excès notre dispositif législatif, le rendant opaque aux yeux des investisseurs et des chefs d'entreprises, notamment étrangers ;

- elle encourage les entreprises à agir en fonction de considérations fiscales plutôt qu'économiques, c'est-à-dire à adopter des comportements d'optimisation fiscale.

Ensuite, la concentration des hausses de charges sur les seules entreprises moyennes et grandes, qui sont, a priori, non seulement les plus exposées à la concurrence internationale, mais surtout les plus mobiles, va finir par les encourager à « voter avec leurs pieds », c'est-à-dire à s'installer sous des cieux fiscaux plus cléments. On le constate de plus en plus avec les restructurations actuelles dont certains groupes profitent pour changer de nationalité fiscale.

Il doit être possible d'aider les petites et moyennes entreprises sans nécessairement rendre notre fiscalité générale moins compétitive que celle de nos principaux concurrents.

La loi de finances pour 2001 a réduit le taux de l'impôt sur les sociétés des petites entreprises, pour la fraction de leur bénéfice imposable inférieure à 250.000 francs, à 25% pour les exercices ouverts en 2001 puis à 15 % pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2002.

Par ailleurs, la loi de finances pour 2001 a instauré la réduction progressive du taux de la contribution sur l'impôt sur les sociétés (de 10 %), à 6 % pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée en 2001, et à 3 % pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée à compter du 1^er janvier 2002.

Au total, si l'on tient compte de l'évolution prévue de la contribution sur l'impôt sur les sociétés ; de la contribution additionnelle de 15 % créée en 1998 (surtaxe Jospin), puis réduite à 10 % en 1999, et supprimée à partir de l'an 2000 ; de la création de la contribution sociale des bénéfices à partir de l'an 2000, enfin, de la baisse du taux d'imposition des PME pour la fraction du bénéfice inférieure à 250.000 francs, le taux effectif de l'impôt sur les sociétés évoluera comme suit :

Évolution du taux marginal normal de l'impôt sur les sociétés en France (en %)

 

Année	1998	1999	2000		2001			2002
Chiffre d'affaires			50 MF	50 MF	50 MF	50 MF	50 MF et PME1	50 MF	50 MF	50 MF et PME
Taux de base	33,33	33,33	33,33	33,33	33,33	33,33	25	33,33	33,33	15
Contribution  Sur l'IS	3,33 (10 %)	3,33 (10 %)	3,33 (10 %)	3,33 (10%)	2 (6 %)	2 (6 %)	1,5 (6 %)	1 (3 %)	1 (3 %)	0,45 (3 %)
Contribution additionnelle	5 (15 %)	3,33 (10 %)	-	-	-	-	-	-	-	-
CSB2	-	-	1,11  (3,3 %)	-	1,11  (3,3 %)	-	-	1,11  (3,3 %)	-	-
Total	41,66	40	37,76	36,66	36,44	35,33	26,5	35,44	34,33	15,45

(1) Le régime d'imposition à taux réduit s'applique, pour la fraction du résultat imposable inférieure à 250.000 francs, aux PME, entendues comme les entreprises indépendantes contrôlées par les personnes physiques et réalisant de moins de 50 millions de francs de chiffre d'affaires annuel.

(2) La contribution sociale sur les bénéfices prévue par l'article 235 ter ZC du code général des impôts s'applique, pour la fraction du résultat imposable supérieure à 5 millions de francs, aux redevables dont le chiffre d'affaires est supérieur à 50 millions de francs.

Ce tableau montre la complexité croissante des taux de l'impôt sur les sociétés. En outre, le taux marginal effectif de l'impôt sur les sociétés ne retrouvera pas en l'an 2002 son niveau de 1993 (soit 33,33 %).
 

2. Une fiscalité sur les entreprises toujours trop lourde par rapport au reste de l'Union européenne

La loi de finances pour 2001 a introduit des mesures visant à abaisser la fiscalité sur les sociétés, notamment pour les plus petites entreprises. Toutefois, ces dispositions s'insèrent dans le cadre d'une baisse généralisée de l'imposition des entreprises au sein de l'Union européenne et la France reste, après l'Allemagne, le pays dans lequel les entreprises sont les plus taxées.

LA RÉDUCTION DES TAUX DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉSDANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE

L'Allemagne a allégé de deux points (de 7,5 % à 5,5 %) la majoration conjoncturelle de l'IS à compter du 1^er janvier 1998 ; le taux de l'IS a été porté à 25 % au 1^er juin 2001.

Le Danemark a abaissé de deux points (de 34 % à 32 %) son taux maximum en 1999 ;

La France a abaissé de cinq points (de 41,6 % à 36,4 %) son taux maximum d'IS entre 1998 et 2001 ;

L'Irlande réduit progressivement son taux maximum depuis 1994 (40 % en 1994, 38 % jusqu'en 1996, 32 % en 1998, 28 % en 1999, 24 % en 2000, pour atteindre un taux de 12,5 % en 2003 ;

L'Italie a remplacé en 1998 son taux global d'IS de 53,2 % par un taux général de 37 % et un taux réduit de 19 % favorable au réinvestissement ;

Le Luxembourg a abaissé de trois points (de 34,3 % à 31,2 %) son taux maximum d'IS entre 1996 et 1998 ;

Le Royaume-Uni a réduit de trois points (de 33 % à 30 %) son taux maximum d'IS entre 1996 et 1999 ;
 

a) La France mal placée en termes de taux effectifs d'imposition

Même si le taux nominal de l'IS ne rend pas toujours compte de l'imposition réelle à la charge des entreprises, il joue un rôle psychologique essentiel dans leurs décisions d'implantation.

Or, en matière de taux marginal effectif de l'impôt sur les sociétés, jusqu'à la réforme introduite dans la loi de finances pour 2001, la France apparaissait comme l'un des pays européens les moins attractifs avec un taux de 37,77 % (dont 33,33 % d'IS + 3,33 % correspondant à la contribution de 10 % + 1,11 % correspondant à la contribution sociale sur les bénéfices), contre 35 % en Espagne, au Portugal (imposition locale comprise) et aux Pays-Bas ; 34 % en Autriche ; 32 % au Danemark ; 31,2 % au Luxembourg ; 30 % au Royaume-Uni ; 29 % en Finlande ; 28 % en Suède ; 24 % en Irlande.

En fait, seuls quatre autres pays européens, d'ailleurs tous caractérisés par un taux de chômage élevé, avaient en l'an 2000 un taux marginal effectif comparable pour l'impôt sur les sociétés : la Belgique (40,17 %) ; la Grèce (40 %, avec un taux réduit de 35 % pour les entreprises cotées à la bourse d'Athènes) ; l'Italie (37 %) ; enfin l'Allemagne, avec un taux de 40 % pour les bénéfices non distribués et 30 % pour les bénéfices distribués (plus une majoration de 5,5 %, soit des taux respectivement de 42,2 % et de 31,6 %) .

Toutefois, la comparaison des seuls taux marginaux est insuffisante pour connaître le poids réel de la fiscalité sur les entreprises. Il importe également de tenir compte des bases de l'impôt. A cet égard, la réforme de la fiscalité des sociétés en Allemagne est significative. Certes, le taux de l'impôt sur les sociétés est réduit à 25 % dès 2001. En réalité, la baisse des taux a été légèrement compensée par un élargissement de l'assiette.

Pour autant, l'analyse des taux effectifs d'imposition n'est pas favorable à la France et ne fait que confirmer les résultats obtenus à travers la comparaison des taux nominaux.

Lorsque la mission s'est rendue à Bruxelles, elle a rencontré M. Michel Vanden Abeele, directeur général de la fiscalité et de l'union douanière. Celui-ci a déclaré que les services de la Commission européenne préparaient une étude sur la fiscalité des entreprises dans l'Union européenne. L'objectif est de présenter, avant la fin du printemps, une communication concernant les résultats de l'étude et ses incidences pour la politique fiscale. Cette étude comporte deux volets : le premier examine les différences dans l'imposition effective des sociétés dans la Communauté. L'autre concerne l'examen des entraves fiscales résiduelles qui empêchent actuellement les entreprises de tirer pleinement profit du marché intérieur.

Dans la mesure où ces travaux constituaient encore des documents de travail, internes à la Commission européenne, M. Michel Vanden Abeele n'a pas pu communiquer aux membres de la délégation le classement des pays de l'Union européenne en fonction du niveau des taux effectifs moyens d'imposition des entreprises.

Cependant, il a fait remarquer que la France connaissait le taux effectif le plus élevé au sein de l'Union européenne, après l'Allemagne, largement au-dessus de 35 % du bénéfice.

Or, le poids des taux de l'impôt sur les sociétés accroît la propension qu'ont les entreprises, et notamment les plus grosses d'entre elles, à optimiser leur résultat (via les restructurations de groupe, les provisions ou la politique d'amortissement pratiquée), voire à se délocaliser, ce qui peut avoir un effet inverse à l'effet recherché en termes de rendement.

A ce titre, l'étude du cabinet Baker Mc Kenzie réalisée pour le compte du gouvernement hollandais et rendue publique le 15 janvier 1999, est intéressante. En effet, cette étude repose sur la comparaison des taux effectifs d'imposition des entreprises pour des investissements dont le rendement avant impôt est identique. Or, il ressort de cette étude que la France est le pays de l'Union européenne dont le taux effectif d'imposition des entreprises est le plus élevé, pour un rendement avant impôt de 10 %. Le tableau ci-après récapitule les résultats de l'étude.
 

Ces résultats doivent être rapprochés des propos tenus par le directeur général de la direction fiscalité et union douanière.

b) Des impôts spécifiques qui pèsent sur la compétitivité du secteur financier

Par ailleurs, certaines entreprises sont assujetties à des impôts spécifiques à la France, qui pénalisent leur compétitivité. Il s'agit principalement de la taxe sur les salaires et de la contribution des institutions financières.

La taxe sur les salaires

La taxe sur les salaires est due par toutes les personnes ou tous les organismes publics ou privés qui paient des salaires à l'exception :

- de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements ainsi que de certains organismes limitativement énumérés par la loi ;

- des employeurs assujettis à la TVA sur 90  % au moins de leur chiffre d'affaires.

Concrètement, elle concerne essentiellement les établissements bancaires et financiers, les compagnies d'assurance, certaines professions libérales (médicales et paramédicales), les organismes de retraite et de prévoyance, les associations, les établissements de santé, le secteur de l'enseignement privé, les organismes coopératifs, mutualistes et professionnels agricoles ainsi que les employeurs agricoles.

Il existe trois taux :

- 4,25 % pour la fraction de la rémunération brute annuelle qui ne dépasse pas 41.780 francs ;

- 8,5 % pour la fraction de la rémunération brute annuelle comprise entre 41.870 francs et 83.480 francs ;

- 13,60 % pour la fraction de la rémunération brute annuelle qui dépasse 83.480 francs.

Cette taxation fait l'objet de nombreuses critiques :

- on lui reproche son caractère très progressif puisque le taux marginal est atteint pour un salaire un peu supérieur au SMIC ;

- elle constitue un handicap pour les acteurs économiques dans la mesure où la majorité d'entre eux est confrontée à une concurrence directe avec les opérateurs étrangers ;

- elle a un effet négatif sur l'emploi, puisqu'elle incite à les délocaliser à l'étranger et rend moins attractive l'implantation de banques et de sociétés étrangères à Paris.

Lors de leur audition par la mission, MM. Gérard de la Martinière et Arnaud de Bresson, respectivement membre du conseil et délégué général de Paris Europlace ont souligné le poids de la taxe sur les salaires. Ils ont rappelé que cette « taxe sur l'emploi » représentait 7,7% du coût du travail en moyenne, mais 8,2 % à Paris. Ils ont ajouté que, pour les banques et les assurances, compte tenu du niveau des salaires, le taux moyen était proche de 11 %.

La contribution des institutions financières (CIF)

Instaurée en 1982, à titre exceptionnel, elle est devenue permanente en 1984. Elle ne frappe que les banques et les compagnies d'assurance. Son assiette est constituée des frais généraux qui comprennent en particulier les charges de personnel, les frais de gestion et les dotations aux amortissements. Son taux est de 1%. Elle n'est pas admise en déduction du bénéfice imposable.

Deux principaux reproches lui sont adressés :

- elle handicape les banques et les compagnies d'assurance françaises dans la compétition internationale ;

- elle nuit à l'emploi, puisque, pour l'essentiel, les frais généraux sont constitués de frais de personnel.

Le gouvernement a atténué le poids de cette taxe en autorisant les établissements adhérents des fonds de garanties de bénéficier d'un crédit d'impôt imputé sur la CIF d'un montant de 25 % des charges effectivement constatées. Toutefois, elle reste un handicap pour les entreprises françaises.
 

c) La fiscalité des restructurations

En matière de fiscalité des restructurations, la France a longtemps été en avance grâce à son régime de faveur instauré en 1965.

Pour favoriser les opérations de restructuration de toute nature, qu'il s'agisse de fusions, d'apports partiels d'actifs, d'apports de titres, de cessions d'actifs ou de titres, de scissions, réductions de capital, de dissolutions ou de partages partiels d'actifs, le principe est de considérer que les plus-values relatives aux actifs fusionnés ou scindés sont exonérées au moment de l'opération. Elles bénéficient d'un report d'imposition jusqu'à la cession future des actifs concernés.

L'Europe a pris modèle sur la France qui se trouve, aujourd'hui, concurrencée par des pays qui ont su faire évoluer leur législation.

Le principal problème réside dans le régime fiscal des plus-values sur cession d'actifs qui fait apparaître que notre pays est désormais un des seuls en Europe à taxer les plus-values sur titres de participation.

Huit États exonèrent les plus-values de cessions sous certaines conditions :

- de seuils minimum de participation -il s'agit de l'Espagne, du Luxembourg, des Pays-Bas et du Portugal, avec des seuils variant de 5 à 25 %- ;

- de seuils minimum et de résidence des filiales -il s'agit de l'Autriche et de l'Allemagne jusqu'en 2000, ce pays venant de supprimer cette condition de non-résidence des filiales pour permettre une restructuration des entreprises allemandes- ;

- de restrictions relatives aux filiales résidentes d'État à fiscalité privilégiée comme la Belgique ou le Danemark.

Quatre États appliquent le régime du report aux plus-values tirées des participations, indépendamment du bénéfice de l'exonération -il s'agit de l'Espagne, du Luxembourg, des Pays-Bas et du Portugal-.

La France ne se retrouve qu'avec le Royaume-Uni, l'Irlande et la Suède pour prévoir un régime d'imposition sans report en cas de réemploi.

Elle est, en revanche, le seul pays à effectuer une distinction entre plus-values à long et à court terme.

S'il s'agissait de résumer en quelques lignes cet état des lieux, on peut dire que la France, qui a longtemps été en avance, se retrouve aujourd'hui concurrencée, tandis que son image est affectée par la multiplication récente de nouvelles taxes de nature à accréditer l'image d'un environnement fiscal instable et donc dissuasif pour les investisseur

E. UN COÛT DU TRAVAIL INUTILEMENT ACCRU AU DÉTRIMENT DE L'IMAGE DU SITE FRANCE

La compétitivité reste encore largement déterminée par le coût total du facteur travail, mais celui-ci doit être mis en rapport avec la productivité.

Toutefois la productivité prise en compte par les chefs d'entreprise dans leur décision d'investir en France, tient compte également de facteurs plus psychologiques, qui affectent l'image du site France auprès des investisseurs étrangers.

Pour tous les interlocuteurs de la mission, la réduction de la durée du travail a, de ce point de vue, non seulement perturbé le fonctionnement des entreprises, grandes ou petites, mais encore porté une atteinte grave à l'image de notre pays comme terre d'accueil des investissements étrangers.

1. Des indicateurs globaux encore relativement satisfaisants

Le niveau plutôt élevé de la productivité du travail en France place notre pays dans une position intermédiaire au regard de la compétitivité des coûts salariaux, pourtant rendus relativement élevés par l'importance des charges sociales .

a) La compétitivité des coûts salariaux

Si les coûts salariaux apparaissent moins élevés que dans certains pays développés européens, ainsi qu'aux États-Unis et au Japon, il convient de remarquer les efforts réalisés par des pays comme le Royaume-Uni, la Suède ou encore l'Italie, qui nuancent pour le moins la performance française et illustrent la nécessité de rester vigilants quant à l'évolution de notre compétitivité.

En attendant, on peut rappeler qu'au regard de l'évolution des coûts salariaux, l'économie française peut être considérée comme plus compétitive que l'Allemagne, la Belgique, le Danemark et l'Autriche, et à un niveau comparable à celui des Pays-Bas.

Mesure de la compétitivité

 

	Moyenne 1999	Décembre 2000	Janvier 2001	Février 2001
Coûts salariaux horaires comparés dans l'industrie (France = 100)
Allemagne	122,1	117,1	117,2	117,0
Belgique	111,1	107,3	107,1	106,9
Danemark	108,0	105,7	105,5	105,4
Autriche	104,4	101,5	101,4	101,3
France	100,0	100,0	100,0	100,0
Pays-Bas	99,7	97,8	97,0	97,0
Finlande	92,5	91,1	90,9	90,8
Royaume Uni	83,8	90,4	87,5	87,6
Suède	90,2	89,0	86,8	85,8
Italie	80,4	77,3	77,2	77,2
Irlande	67,6	67,8	68,0	68,1
Espagne	68,2	66,2	66,2	66,2
Portugal	30,2	30,3	30,3	30,3
Japon	112,4	124,5	115,8	118,3
Etats-Unis	92,1	110,5	105,8	107,6

Source : Rexecode

L'amélioration constatée vis à vis des États-Unis et du Japon s'explique essentiellement par la baisse de l'euro.

b) Un niveau des charges sociales élevé

L'exception française ne réside pas tant dans le niveau du coût du travail que dans celui des charges sociales, qui est largement supérieur à celui de nos partenaires européens.

COTISATIONS DE SÉCURITE SOCIALE (2000) EN POURCENTAGE DU PIB
 

Source : OCDE

Des politiques d'allégements de charges sociales ont été menées à travers en particulier la ristourne « Juppé » sur les bas salaires, avec des résultats importants.

La DARES a considéré que ces politiques d'allégement du coût du travail avaient participé à l'arrêt de la diminution des emplois non qualifiés (- 500.000 emplois entre 1984 et 1994) puis à leur relance (+ 500.000 emplois entre 1994 et 2000)^39(*).

Quels que soient ses mérites, il convient de remarquer que cette politique d'abaissement du coût du travail n'a concerné que le travail non ou peu qualifié.

En revanche, le niveau des charges sociales sur les emplois qualifiés n'a cessé d'augmenter au cours de cette période, par suite notamment d'un déplafonnement progressif des cotisations patronales^40(*).

TAUX DE PRÉLÈVEMENT OBLIGATOIRE COMPARÉ EN FRANCE ET DANS LES PRINCIPAUX PAYS D'EUROPE

 

Hypothèse		Statut	Pays	Revenu net du salarié	IR	Charges salarié	Charges patronales	Dépenses employeur
H1	A	Célibataire	France	900 000	737 378	624 194	1 402 202	3 663 774
			Allemagne	900 000	1 064 103	65 928	65 928	2 095 959
			Royaume-Uni	900 000	494 302	23 362	166 839	1 584 503
			Suisse	900 000	192 620	193 572	193 572	1 479 764
			Pays-Bas	900 000	1 175 702	3 684	8 707	2 088 092
	B	Marié, 2 enfants	France	900 000	545 353	399 269	1 237 662	3 082 283
			Allemagne	900 000	787 535	65 928	65 928	1 819 391
			Royaume-Uni	900 000	464 384	23 362	163 189	1 550 936
			Suisse	900 000	163 093	188 341	188 341	1 439 774
			Pays-Bas	900 000	1 138 286	3 684	8 707	2 050 676
H2	A	Célibataire	France	450 000	200 117	247 835	556 252	1 454 203
			Allemagne	450 000	238 760	65 928	65 928	820 616
			Royaume-Uni	450 000	194 302	23 362	71 689	743 009
			Suisse	450 000	50 807	88 725	88 725	678 256
			Pays-Bas	450 000	500 702	3 684	8 707	963 092
	B	Marié, 2 enfants	France	450 000	84 441	147 636	457 134	1 139 211
			Allemagne	450 000	155 935	65 928	65 928	737 791
			Royaume-Uni	450 000	164 384	23 362	71 689	709 436
			Suisse	450 000	36 699	66 225	66 225	659 149
			Pays-Bas	450 000	463 286	3 684	8 707	925 676

Source : Bureau Francis Lefebvre
 

2. Le poids écrasant des charges sociales sur les salaires des cadres supérieurs et les très hautes rémunérations

Cette évolution défavorise certains secteurs comme la banque, qui emploient des salariés dont les niveaux de rémunération de marché sont considérables, ainsi que les quartiers généraux, qui n'ont aucun intérêt à s'implanter dans des pays où les cadres de haut niveau sont surtaxés.

L'autre volet de la question concerne l'attitude des salariés de haut niveau, qui auront, indépendamment d'effets de place se traduisant par un niveau de rémunération brute plus élevé, à aller à Londres ou à New-York plutôt qu'à Paris compte tenu des rémunérations nettes supérieures, même s'il convient de nuancer ces données par des différences de coût de la vie.

a) Des différences considérables entre le coût brut pour l'entreprise et le net perçu

Évoquant une étude de l'association Paris-Europlace, M. Jean-Claude Trichet a estimé, lors de son audition devant la mission, que, pour assurer un revenu net, après impôts et cotisations, de 450.000 francs à un résident non marié, un employeur français devait dépenser 1,450 million de francs contre respectivement 740.000 francs, 820.000 francs et 963.000 francs dans trois pays qui constituent autant d'implantations alternatives éventuelles.

Ce surcoût s'atténue lorsque le salarié résident est marié avec deux enfants mais il reste supérieur à 45 % à la moyenne des trois pays considérés. M. Jean-Claude Trichet a également précisé que si le revenu net après impôts et cotisations se montait à 900.000 francs, le coût total pour l'employeur français s'élèverait à 3,66 millions de francs, soit plus de quatre fois le revenu net du salarié après taxes et cotisations, c'est-à-dire 2,3 fois plus que pour l'employeur dans le pays d'implantation le plus compétitif.

Il fait peu de doutes que de tels écarts, qui ont été peu ou prou confirmés par l'ensemble des interlocuteurs de la mission, ne sont pas tenables et favorisent une « mauvaise » expatriation en même temps qu'ils freinent le développement de l'emploi qualifié -notamment celui de cadres étrangers- en France.

Ce handicap est d'autant plus pénalisant que les prélèvements fiscaux et sociaux ont un caractère progressif très marqué. Ainsi, l'indice réalisé par le magazine Forbes en 2001, qui compare le coût du travail dans les principaux pays développés, établit qu'un cadre rémunéré 50.000 euros bruts percevra in fine 67 % de ce revenu en net alors que ce rapport décroît à 60 % pour un revenu de 100.000 euros et à 49 % pour un revenu de 200.000 euros. A titre d'exemple, ce rapport est respectivement de 63,65 et 57 % en Allemagne et de 74,68 et 64 % au Royaume-Uni.

De tels écarts ne peuvent pas être indifférents aux investisseurs internationaux comme aux salariés les plus mobiles, notamment pour expliquer le choix de localisation de quartiers généraux régionaux. Il faut toutefois nuancer ces résultats en tenant compte du coût de la vie dans les différents pays.
 

b) Des écarts qui ne sont pas sensiblement affectés par des différences importantes de coût de la vie

L'enquête « prix et salaires dans le monde » réalisée en 2000 par l'établissement bancaire UBS, apporte des précisions importantes sur la situation de Paris parmi les 58 métropoles examinées (l'ensemble des villes sont comparées à Zurich qui se voit attribuer un indice de 100).

Le coût de la vie dans les principales métropoles

 

Zurich = 100

Coût d'un panier de 111 biens et services pondéré selon les habitudes de consommation

Le classement est établi selon l'indice des prix sans les loyers.

Source : UBS (2000)

Le classement ainsi réalisé concernant l'évaluation du coût de la vie illustre la position intermédiaire de la métropole parisienne qui se classe 19^ème sur 58.

Le coût de la vie y est donc moins élevé qu'à Tokyo, New-York, Zurich et Londres, mais il est supérieur à celui que connaissent des villes comme Francfort, Amsterdam et Berlin.

Les données disponibles en matière de logement, illustrent à nouveau la position intermédiaire de la France. Les loyers parisiens sont bien moindres qu'à Londres et New-York. Ils sont comparables, bien que plus élevés, à ceux pratiqués dans des métropoles voisines comme Francfort.

Comparatif des loyers dans les principales métropoles
(appartement non meublé de 3 pièces)
(en francs suisses)

Loyers d'appartements construits après 1980 (3 pièces, cuisine, bain, sans garage, y compris les charges), répondant dans l'ensemble aux exigences de confort locales, situés à proximité du centre-ville.
Source : UBS (2000)

Ces données amènent à nuancer les différence de rémunération nettes entre les différentes places et en particulier entre Paris Londres et New-York.

Ainsi en tenant compte du coût de l'immobilier, New-York est presque 40% plus cher que Paris, tandis que Londres se situe encore de 30% supérieur.

Ainsi les différences de coûts de la vie même lorsque l'indice prend en compte le logement, n'absorbent pas la différence de rémunérations nettes de ces deux villes avec la capitale de la France.

3. L'exemple emblématique des trente-cinq heures comme facteur de diminution de la productivité et de détérioration de l'image de la France

La politique de réduction généralisée du temps de travail menée ces dernières années constitue à cet égard l'archétype de cette poussée de fièvre périodique qui traverse notre pays et provoque l'étonnement de nos voisins.

La mission ne veut pas s'étendre trop longtemps sur les entraves que représente ce dispositif d'abaissement de la durée légale du travail pour le développement des entreprises et notamment les petites et moyennes entreprises. Le Sénat s'est déjà prononcé sur le rapport de sa commission des Affaires sociales, et a mis en évidence les limites et les défauts des lois adoptées^41(*).

On doit simplement rappeler que nombre des chefs d'entreprises interrogés par la mission ont souligné les difficultés qu'ils avaient rencontrées de ce fait, au moment où leur entreprise était en concurrence frontale à l'extérieur mais aussi à l'intérieur par rapport aux autres filiales de leur groupe.

Les 35 heures aggravent dans certains secteurs la pénurie de main-d'oeuvre et accroissent les coûts de recrutement, indépendamment des effets positifs en matière de flexibilité. Certaines PME devraient rencontrer de sérieuses difficultés.

Il semble même qu'un certain nombre d'entreprises, préfèrent créer des emplois ailleurs qu'en France dans la mesure où la faiblesse de leurs marges leur fait paraître lourdes les charges induites part le journées supplémentaires accordées à leur salarié.

Dans ce contexte, les trente-cinq heures ont été ressenties par les entreprises étrangères comme une menace - compte tenu de la forte implication de l'administration dans la mise en place de cette législation - un facteur de renchérissement des coûts et une source de rigidités.

M. Gérard Pélisson, Président de l'Union des Français de l'étranger (UFE), fondateur du groupe ACCOR, a confirmé que notamment dans son secteur, la France ne s'engageait pas dans la bonne voie et que la prospérité de notre pays ne résisterait pas indéfiniment à ce genre de mesures.

Il n'est pas étonnant de ce fait que les responsables interrogés aient eu tendance à mentionner les trente-cinq heures comme un motif de réallocation des investissements intra-firmes hors de France. Cette tendance est confirmée en particulier par l'enquête de la Chambre de commerce américaine (« AmCham »).

Baromètre « AmCham » 2000
Quelles sont/seront les principales raisons de la diminution
du nombre d'employés dans votre société ?

 

* « Autres » : gains de productivité, réduction des effectifs liée à une réorganisation et autres raisons non spécifiées

La mission a pu constater que les trente-cinq heures avaient renforcé dans l'esprit des investisseurs étrangers, l'idée selon laquelle notre pays était caractérisé par un excès de réglementation .

*

* *

En définitive, il ne faut guère s'étonner de ce que certains classement comme celui d' l'Institut international du management de Lausanne (IMD), soient défavorables à la France.

Bien qu'ayant enregistré une croissance plus forte que ses partenaires, la France n'arrive qu'au 25e rang^42(*), en recul de trois places par rapport au classement 2000. « Il y a un paradoxe français » pour le responsable de l'étude : aux yeux des entreprises, la France se place au tout premier plan pour les investissements à l'étranger, les exportations dans les services, la productivité des salariés, leur formation, le niveau scientifique , les infrastructures ou le système bancaire.

Pour le responsable de l'étude d'IMD, tous ces atouts semblent balayés par d'autres faiblesses structurelles. La France est au dernier rang pour les charges sociales, les régulations sociales, les charges fiscales, le temps de travail ou son état d'esprit à l'égard de la mondialisation. « Il existe une différence entre la perception et la réalité. Les entreprises en France peuvent, comme dans les autres pays, licencier ou embaucher. Mais les crises épidermiques comme Danone avec les jeux de rôle entre le pouvoir et le patronat nourrissent la caricature et confortent les groupes dans leur jugement ».

On ne peut que regretter cette situation qui constitue un obstacle au développement des investissements et un facteur de « ringardisation » de la France.

Il y a en effet une contradiction dans le fait de souhaiter promouvoir l'image d'un pays moderne, inspiré par une culture entrepreneuriale ancienne qui s'appuie sur l'initiative et l'innovation alors que, par ailleurs, est promue une politique qui organise la pénurie du travail et limite la marge de manoeuvre des entrepreneurs.

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En réalité il n'y a pas 36 solutions. Tant que l'état ne mettra pas un terme au racket fiscal, à la spoliation organisée, l'économie française continuera à sombrer.