32°) Février 2001: Et maintenant la Suisse dans le collimateur:

On a beaucoup parlé de la sortie de ce rapport, mais bizarrement, on a peu parlé de son contenu. Plus grave, on découvre au même moment, l'existence du clearstream.
 
 

______ ASSEMBLÉE NATIONALE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 mars 2000. RAPPORT D'INFORMATION N° 2311 déposé en application de l'article 145 du Règlement PAR LA MISSION D'INFORMATION COMMUNE SUR LES OBSTACLES AU CONTRÔLE ET À LA RÉPRESSION DE LA DÉLINQUANCE FINANCIÈRE ET DU BLANCHIMENT DES CAPITAUX EN EUROPE (1) PRÉSIDENT M. Vincent PEILLON, RAPPORTEUR M. Arnaud MONTEBOURG, Députés. -- TOME I Monographies Volume 3 - La Suisse (1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page. Banques et établissements financiers. La Mission d'information commune sur les obstacles au contrôle et à la répression de la délinquance financière et du blanchiment des capitaux en Europe est composée de : M. Vincent Peillon, Président ; MM. Michel Hunault, Jean-Claude Lefort, Vice-Présidents ; MM. Charles de Courson, Philippe Houillon, Secrétaires ; M. Arnaud Montebourg, Rapporteur ; MM. Philippe Auberger, François d'Aubert, Alain Barrau, Jean-Louis Bianco, Jérôme Cahuzac, Jacky Darne, Arthur Dehaine, Jean-Pierre Delalande, Jean-Jacques Jegou, Gilbert Le Bris, François Loncle, Mmes Jacqueline Mathieu-Obadia, Chantal Robin-Rodrigo. S O M M A I R E _____ Pages AVANT-PROPOS 9 I.- LA SUISSE, UN PRÉDATEUR DE LA FINANCE MONDIALE 12 A.- LA RÉPUBLIQUE DES BANQUIERS 12 1.- Une alliance entre cantons souverains 12 2.- Le berceau des banquiers 14 3.- Une neutralité rentable 17 a) La Suisse, banquier du Reich 18 b) La question des avoirs juifs 20 B.- LA SUISSE S'EXPOSE À L'AFFLUX DE CAPITAUX D'ORIGINE DOUTEUSE 22 1.- Le caractère attractif de la place bancaire suisse 23 a) L'attachement de la Suisse à son secret bancaire 23 b) Une fiscalité préférentielle pour les non-résidents 29 c) La Suisse répond à la définition du centre offshore 34 2.- Une place financière en pleine expansion 37 a) Les banques en Suisse : un secteur en pleine croissance 37 b) Un secteur financier aussi puissant que discret 39 3.- La Suisse associée à la délinquance financière internationale 42 C.- LA SUISSE NE RÉAGIT QUE SOUS LA PRESSION INTERNATIONALE 44 1.- Les règles conventionnelles 46 a) La convention de diligence des banques 46 b) Les circulaires de la Commission fédérale des banques 47 2.- Les dispositions du code pénal 48 3.- La suppression des comptes anonymes 53 4.- La loi-cadre sur le blanchiment des capitaux du 10 octobre 1997 (loi L.B.A.) 54 II.- DES BANQUES SUISSES PEU IMPLIQUÉES DANS LA LUTTE ANTI-BLANCHIMENT 59 A.- UN NOMBRE DÉRISOIRE DE DÉCLARATIONS DE SOUPÇONS 62 1.- Une réticence de principe 62 2.-  Une interprétation restrictive des recommandations du GAFI 66 3.- La contrainte du blocage des fonds 70 4.- Des obligations de déclarer les soupçons fondés sur l'exclusive bonne volonté des banquiers 72 B.- DES OBLIGATIONS DE DILIGENCE À RENFORCER 75 1.- Les limites à l'identification de l'ayant droit économique 75 a) Le titulaire du compte bancaire est présumé en être le bénéficiaire 75 b) Un principe qui souffre d'un trop grand nombre d'exceptions 80 c) Le problème des comptes de sociétés domiciliées offshore 84 2.- Des procédures de clarification qui n'empêchent pas le dépôt de fonds d'origine douteuse 90 a) Des obligations théoriquement contraignantes 90 b) Les avoirs des " personnes politiquement exposées " 95 c) Le cas des fonds Abacha 96 C.- LA CONCURRENCE DES AUTRES CENTRES OFFSHORE 106 1.- La recherche de la confidentialité 106 2.- La proximité du Liechtenstein 109 III.- DES INTERMÉDIAIRES FINANCIERS ABSENTS DE LA LUTTE ANTI-BLANCHIMENT 113 A.- UNE AUTORÉGULATION DIFFICILE À METTRE EN _UVRE 114 1.- Un champ d'application mal délimité 115 2.- Des intermédiaires financiers en nombre pléthorique 121 B.- DES PREMIERS RÉSULTATS PEU CONCLUANTS 123 1.- Une Autorité de contrôle contestée 123 2.- Des intermédiaires financiers qui ont du mal à jouer le jeu 130 a) Les intermédiaires financiers peinent à apurer le passé 132 b) Les intermédiaires financiers ne font pas de déclarations de soupçons 133 C.- LES AFFAIRES CONTINUENT 136 1.- L'utilisation des fiduciaires 136 a) Des mécanismes bien connus 136 b) L'atonie de la Chambre fiduciaire 139 2.- Le cas de la BCGE 141 IV.- UNE COOPÉRATION JUDICIAIRE À GÉOMÉTRIE VARIABLE 145 A.- LA SUISSE COOPÈRE 148 1.- Fondements de la coopération suisse 148 2.- L'exception fiscale et sa dérogation, l'escroquerie fiscale 153 B.- D'UN CANTON À L'AUTRE LA COOPÉRATION VARIE 160 C.- LE MAINTIEN DES VOIES DE RECOURS 168 V.- DES MOYENS NOTOIREMENT INSUFFISANTS ALLOUÉS À LA LUTTE ANTI-BLANCHIMENT 176 A.- LA PAUVRETÉ DES MOYENS ACCORDÉS AUX AUTORITÉS ANTI-BLANCHIMENT 176 1.- Les effectifs réduits du Bureau de communication 176 2.- La faiblesse des moyens attribués à l'Autorité de contrôle 178 B.- LE PROJET DE LOI SUR L'EFFICACITÉ 184 1.- Présentation de la réforme 186 a) La compétence de la Police judiciaire fédérale en matière de blanchiment 186 b) La compétence du Service d'analyse et de prévention pour procéder à l'analyse stratégique des cas de blanchiment 187 2.- Un pari très audacieux 188 3.- Le choix d'une approche intégrée 191 a) L'intégration du blanchiment dans l'ensemble de la criminalité organisée 191 b) L'intégration du blanchiment dans l'ensemble des activités de surveillance 192 CONCLUSION 195 EXAMEN DU RAPPORT 205 EXPLICATIONS DE VOTE 209 EXPLICATIONS DE VOTE DU COMMISSAIRE APPARTENANT AU GROUPE DÉMOCRATIE LIBÉRALE 210 EXPLICATIONS DE VOTE DU COMMISSAIRE APPARTENANT AU GROUPE COMMUNISTE 211 AUDITIONS 213 ANNEXES 405 SOMMAIRE DES AUDITIONS Les auditions sont présentées dans l'ordre chronologique des entretiens de la Mission page - Représentants des autorité fédérales suisses 215 - M. Bernard BERTOSSA, Procureur général du canton de Genève 247 - M. Paul PERRAUDIN, Juge d'instruction du canton de Genève 259 - M. Michel Y. DÉROBERT, Secrétaire général de l'Association des banquiers privés suisses, accompagné de MM. Edouard CUENDET, Premier Secrétaire et Denis MATHIEU, Secrétaire 273 - M. François de RANCOURT, Directeur général de Paribas Suisse S.A., accompagné de MM. Pierre-Yves DESPLAND, Directeur de la déontologie, Claude-Alain BURNAND, Secrétaire général et de Marcel NAEF, Directeur des affaires juridiques   287 - M. René RAMER, Procureur du canton de Zürich, MM. Peter HUNIG et Marcel STRASSBURGER, Juges d'instruction, et Max MUISSEL des forces de police   305 - M. André CUENDET, Président de l'OAR de la Chambre Fiduciaire 311 - M. Luca MARCELLINI, Procureur général du canton du Tessin, Mme Maria GALLIANI, MM. Jacques DUCRY et Emmanuele STAUFFER, Procureurs du canton du Tessin 315 - M. le Professeur Paolo BERNASCONI, Avocat, Professeur des universités de Zürich et Saint Gall, ancien Procureur du Tessin, Expert de droit pénal économique international 333 - Me Didier de MONTMOLLIN, Avocat au Barreau de Genève et membre du comité exécutif de l'Organisme d'autorégulation de la Fédération suisse des avocats et notaires (OAR) 349 Les auditions suivantes tenues par le Rapporteur sont présentées dans l'ordre chronologique - M. Bernard MONNOT, ancien mandataire social de la Banque Cantonale de Genève à Lyon   359 - M. Etienne SUBRA, ancien responsable de la Banque de France pour la région lyonnaise   367 - M. Alain BOCHET, Président de la Banque Cantonale de Genève à Lyon 385 AVANT-PROPOS La Mission anti-blanchiment a poursuivi son travail de diagnostic et d'investigation à travers l'Europe. Après la Principauté du Liechtenstein, après la Principauté de Monaco, les députés se sont penchés sur les conditions de la lutte contre le blanchiment des capitaux en Confédération helvétique. Ce travail s'achève à un moment où les exigences à l'égard de la lutte contre le blanchiment sont devenues une priorité de l'action des gouvernements de l'Union européenne. Un an après le sommet de Tampere, en octobre 1999, le Conseil des ministres de la Justice et des Affaires intérieures de l'Union qui s'est tenu le 17 octobre 2000 à Luxembourg, a accru la pression politique, juridique, économique et financière à l'encontre des territoires non coopératifs et centres offshore du reste du monde. Pour sa part, le Groupe d'action financière sur le blanchiment des capitaux (GAFI), après avoir établi en juin 1999, une liste de quinze territoires et pays non coopératifs, vient de publier un premier rapport d'étape concernant les premières mesures prises par sept de ces Etats et procédera prochainement à l'évaluation des progrès accomplis dans lesdits pays. Le GAFI se réserve la possibilité de prendre en juin 2001 des décisions plus contraignantes telles que le prononcé de restrictions ou d'interdiction des transactions financières avec l'ensemble des juridictions non coopératives qui n'auraient pas fait de " progrès adéquats ". Par ailleurs, dans son dernier rapport sur les typologies du blanchiment de capitaux portant sur la période 2000-2001, paru le 4 février 2001, le GAFI s'inquiète de l'utilisation des fiducies - " Bien qu'elles aient de nombreuses utilisations légitimes... les fiducies, ainsi que d'autres formes de sociétés, sont de plus en plus perçues comme un dispositif-clé des mécanismes de blanchiment à grande échelle ou complexes... Ce qui préoccupe les autorités chargées de la lutte anti-blanchiment, c'est l'anonymat apparemment inviolable qu'une fiducie peut offrir à son propriétaire ou bénéficiaire réel. " (point 83) - et propose des solutions juridiques plus contraignantes pour lutter contre le détournement de tels mécanismes juridiques à des fins criminelles. C'est dans ce contexte de renforcement des contraintes et des pressions internationales que la Mission anti-blanchiment a décidé de publier l'ensemble des informations qu'elle a recueillies au cours de ses deux voyages en Confédération helvétique. Sur le plan strictement méthodologique, le lecteur s'apercevra que la Mission, dans son travail d'investigation et de recoupement des données collectées, ne s'est appuyée que sur des informations, des déclarations ou des appréciations en provenance des institutions et des autorités suisses. Le rapport a délibérément voulu entrer dans le détail technique, mais impérieusement nécessaire, des mécanismes mis en place par les autorités politiques de la Confédération helvétique pour lutter contre le blanchiment. L'un de nos interlocuteurs, Bernard Bertossa, Procureur Général près la République du canton de Genève, a parfaitement résumé la situation de la Suisse en matière de lutte contre le blanchiment : " L'existence de la loi est une chose, sa mise en _uvre en est une autre " Ce rapport s'attache en matière bancaire, financière ou judiciaire, à ne pas se contenter des apparences, à regarder les actes plutôt que les intentions, à mesurer les résultats plutôt que la bonne volonté. A cette aune, si la Suisse donne l'impression de lutter ardemment contre le blanchiment, les résultats obtenus et les moyens engagés par les autorités fédérales font apparaître un retard considérable sur ses voisins de l'Union européenne. La lenteur de réaction des institutions financières suisses, la culture du secret attachée à une tradition économique et une véritable stratégie de développement financier profondément implantée dans son histoire, le refus des autorités politiques et administratives de faire preuve de volontarisme en la matière, le découragement des combattants suisses de la lutte anti-blanchiment auquel nombre d'entre eux cèdent, nous ont amenés à décrire par le menu les lourdes défaillances du système suisse qui se révèlent de façon éclatante. Nous regrettons que les autorités fédérales suisses n'aient pas accepté de nous laisser publier intégralement des déclarations du directeur de l'Autorité de contrôle en matière de blanchiment, du directeur de la Délégation aux questions monétaires et financières internationales, du directeur-adjoint de l'Office fédéral de la police, du chef du service juridique du ministère public de la Confédération, du chef suppléant de la section des marchés et services financiers, ou du chef du service économique et financier au département fédéral des Affaires étrangères recueillies au cours du voyage du rapporteur, Arnaud Montebourg, à Berne, le 28 septembre 2000. Nous regrettons également que les autorités judiciaires et policières du canton de Zürich nous aient adressé une fin de non-recevoir aux questions précises que nous leur avons posées pour compléter et préciser le contenu de l'entretien qu'elles ont accordé au rapporteur lors de sa venue à Zürich, en septembre 2000. Ces complications qui nous ont ainsi été faites nous ont amenés à rechercher des informations par d'autres voies que celles officielles que nous avons toujours souhaité emprunter. La Mission a, par ailleurs, fait des découvertes qui ont amené le rapporteur à dénoncer aux autorités judiciaires françaises des faits délictueux de blanchiment survenus sur le territoire de la République française en liaison avec des intervenants suisses. Cette dénonciation aux parquets compétents a découlé de l'article 40 du Code de procédure pénale qui fait obligation à " toute autorité constituée qui, dans l'exercice de ses fonctions acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit, d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat, tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs. " Parmi les dénonciations faites à ce titre, l'une concerne le comportement sur notre territoire d'une filiale de la Banque Cantonale de Genève. Il reste dès lors à espérer que, de la même façon que la pression internationale a eu raison du système bancaire suisse sur la question des avoirs juifs en déshérence, les autorités helvétiques reprendront sans délai ce dossier de la lutte anti-blanchiment des capitaux qui mérite davantage d'énergie, de volonté politique, de moyens humains et budgétaires. Si tel n'était pas le cas dans un proche avenir, nul ne sera étonné que la critique européenne et internationale s'intensifie gravement et se dramatise à l'égard de la Suisse. I.- LA SUISSE, UN PRÉDATEUR DE LA FINANCE MONDIALE A.- LA RÉPUBLIQUE DES BANQUIERS  1.- Une alliance entre cantons souverains Petit Etat de 7,1 millions d'habitants (1997) pour une superficie de 41 000 km², la Suisse occupe une situation géographique enviable. Sa situation de carrefour des routes nord-sud - entre l'Italie et l'Europe hanséatique - et est-ouest - entre la France et l'Europe orientale - la place au c_ur des flux d'échanges économiques et humains. Mais sa géographie montagneuse oppose à ces mêmes échanges des reliefs élevés et un climat parfois rigoureux. Les historiens font du Pacte fédéral de 1291 le véritable acte de naissance de ce qui deviendra la Confédération helvétique. Par cette charte, signée sans limitation de durée, des représentants d'Uri, de Schwitz et d'Unterwald concluent une alliance pour lutter contre la puissance de leurs suzerains - les Habsbourg - qui cherchent à étendre leur influence. La période 1291-1513 est celle de la constitution de la Confédération des huit cantons, par adjonctions progressives à partir du socle originel de 1291. Cédant progressivement à la tentation d'accéder au rang de grande puissance, les Confédérés tentent de s'étendre dans toutes les directions, jusqu'à ce que la victoire française à Marignan marque le terme de ces velléités. La Suisse de l'époque moderne n'est donc pas un Etat, mais un ensemble de souverainetés locales. La Diète, qui réunit les députés de chaque canton, n'a pas de véritable pouvoir : il manque un gouvernement central, un pacte unique liant tous les cantons et une armée commune. La Confédération est juridiquement reconnue par les parties signataires du Traité de Westphalie (1648), mais il faut attendre 1798 et l'occupation des Etats de la Confédération par Bonaparte pour que celle-ci soit dotée d'une véritable Constitution, qui en fait un État unitaire et une République " une et indivisible ".  Après la défaite de Napoléon et le Congrès de Vienne, les Alliés restaurent les Etats et les gouvernements sur le modèle existant avant la Révolution (pacte fédéral de 1815). La Confédération est constituée par l'alliance de 22 cantons souverains. Une seule liberté est garantie par le pacte, la liberté de commerce. Une Diète, assemblée de délégués des cantons, forme le gouvernement central. Par ailleurs, la neutralité perpétuelle de la Suisse et l'inviolabilité de son territoire sont reconnues et garanties. En 1848, le pays devient un Etat fédératif. Les 22 cantons perdent une partie de leur souveraineté au profit de l'État suisse (armée, affaires étrangères, douanes, postes et monnaie). Les autorités fédérales se mettent en place : sept conseillers fédéraux responsables de l'exécutif, un parlement bicaméral et un tribunal fédéral. Sa constitution sera révisée en 1874 et 1999, afin d'en accentuer le caractère démocratique. Aujourd'hui, la Suisse - toutes proportions gardées - présente une structure analogue à celle des Etats-Unis : c'est une réunion de cantons comme les Etats-Unis sont une réunion d'Etats.  Tous les cantons ont leur propre constitution, pour laquelle ils jouissent d'une très grande liberté dès lors qu'ils respectent la forme républicaine et assurent l'exercice des droits politiques. Chacun envoie une députation de deux membres au Conseil des Etats.  Les cantons disposent de compétences étendues en matière d'éducation, de fiscalité, de santé publique, de police du commerce, d'aménagement du territoire, de maintien de l'ordre public et d'organisation judiciaire. En revanche, ils sont soumis à la Confédération en matière de droit civil et pénal.  Le Parlement comprend deux chambres. Le Conseil national compte 200 membres, répartis entre les cantons en proportion de leur population et élus pour une période de quatre ans à la représentation proportionnelle.  Le Conseil des Etats compte 46 membres, soit deux par cantons et un par demi-canton. Ces députés sont élus selon le droit cantonal, pour une période de quatre ans.  Le Conseil fédéral constitue le pouvoir exécutif. Les conseillers fédéraux sont élus, tous les quatre ans, par l'Assemblée fédérale (les deux chambres réunies). Depuis 1959, les groupes principaux de l'Assemblée fédérale ont conclu un accord au terme duquel est formée une coalition comprenant des socialistes, des radicaux, des démocrates-chrétiens et des centristes ; cette combinaison étant établie, la seule inconnue réside dans la personnalité des élus.  Le Conseil est responsable de l'activité gouvernementale. Il lui appartient donc de fixer les objectifs fondamentaux et les moyens d'action de l'État, de planifier et coordonner la politique gouvernementale et d'assurer sa mise en _uvre et de représenter la Confédération à l'étranger. Dans les cas litigieux, il approuve les actes législatifs des cantons, dans la mesure où un acte normatif fédéral, soumis au référendum, le prévoit.  Le président de la Confédération, qui change chaque année, a pour principale tâche de présider les séances du Conseil et de départager en cas d'égalité des voix.  Dans cette démocratie si particulière, le gouvernement ne démissionne pas lorsqu'il est mis en minorité par le Parlement. Le vote de la motion de censure n'y est d'ailleurs pas possible, comme c'est le cas dans d'autres systèmes parlementaires. Inversement, le Parlement n'a pas le pouvoir de destituer le gouvernement ni de démettre un conseiller en cours de législature. La principale caractéristique du système politique suisse est donc sa stabilité. La physionomie politique du Parlement n'a guère varié depuis 1919 - introduction de la proportionnelle -, dominée par quatre grands partis représentés par une quarantaine de députés au Conseil national. S'agissant du gouvernement, sa composition politique est la même depuis 1960, fait unique dans les Etats démocratiques et qui donne à la diplomatie suisse une immobilité - que d'aucuns qualifieront de pragmatisme - proverbiale. La Suisse bénéficie d'un poids économique et financier que la modestie de sa population et de sa géographie ne semble pas autoriser. Il est vrai qu'au-delà des images d'Epinal d'une Suisse paisible, terre du chocolat, du Matterhorn et du lait frais, se dissimule un véritable prédateur de la finance mondiale. 2.- Le berceau des banquiers Le renom de la place financière suisse ne date pas d'hier. Il s'appuie sur une tradition séculaire, qui débute au Moyen-Age avec l'établissement des premières banques privées dans certains cantons. Pendant la Réforme au XVIème siècle et l'émergence du calvinisme, des protestants persécutés affluèrent de toute l'Europe - principalement de France et d'Italie - et trouvèrent refuge en Suisse, notamment à Genève. Parmi ceux-ci, quelques banquiers qui ne manquèrent pas d'y développer leurs talents. Les banquiers suisses ne tardèrent pas à s'établir dans les grands pays voisins, où ils profitèrent de l'appui et de l'expérience des maisons de commerce et banques huguenotes déjà existantes. Les banquiers genevois furent ainsi particulièrement attirés par les affaires françaises - c'est-à-dire des opérations pour le compte d'un Etat royal dont l'impécuniosité a été un travers récurrent. La guerre de succession d'Espagne (1701-1714) fournit l'occasion d'interventions rémunératrices et aux noms célèbres de Thellusson, Vernet, Necker et Mallet, viennent s'ajouter ceux des vaudois Panchaud et Delessert - créateurs à Paris de la Caisse d'escompte - et des neuchâtelois Rougemont et Perregaux ; ce dernier fut d'ailleurs, avec Le Couteulx de Canteleu, l'un des cofondateurs de la Banque de France. On trouve à la même époque à Paris Jean-Conrad Hottinger, de Zürich - futur banquier de Napoléon. Le destin de Jacques Necker apparaît à tous égards exceptionnel. 1 Un destin exceptionnel dans la banque : Jacques Necker Le père, Jacques Necker, protestant genevois né en 1732 et monté jeune à Paris, entra dans la banque et y fit une fulgurante carrière. Membre du conseil d'administration de la Compagnie des Indes dès 1764, il sauva la vénérable institution de la faillite. En 1768, il fut ministre de la République de Genève auprès du roi de France. En 1770, il acheta le château de Saint-Ouen et, deux ans plus tard, se retira précocement des affaires - à trente-huit ans... - avec une fortune de sept à huit millions de livres. Il avait épousé en 1764 Suzanne Curchod, née en 1737 dans le pays de Vaud. Cette fille de pasteur tint, pour servir la carrière de son mari, un des plus brillants salons de Paris. Ses réceptions du vendredi accueillirent l'abbé Morellet, Galiani, Diderot, Grimm, Marmontel, d'Alembert ou Buffon. Femme de grande culture, protestante convaincue et adepte de la bienfaisance, elle fonda l'hôpital qui porte son nom. Une nouvelle carrière, politique et littéraire, commença alors pour les Necker. Le financier se fait écrivain. En 1773, ce fut l'Eloge de Jean-Baptiste Colbert, couronné par l'Académie française ; en 1775, le Traité sur la législation et le commerce des grains.  Surtout, après la disgrâce de Turgot en novembre 1776, Necker - pourtant étranger et protestant - fut nommé directeur du Trésor royal. Il supprima les intendants des finances et, l'année suivante, prit le titre de directeur général des finances. Ministre prudent et habile, le Genevois se distingua par son souci de l'opinion publique: en 1780, il publia le Compte rendu au roi de sa gestion, dont le succès public fut prodigieux (trente mille exemplaires vendus en deux semaines). Victime d'intrigues de cour, comme tant de ses prédécesseurs, il fut congédié en 1781. Dans sa retraite, il composa son Traité sur les finances de la France (1784).  En 1788, Necker fut rappelé aux affaires. Il fut à nouveau directeur général des finances, mais aussi ministre d'Etat et premier ministre de fait. Pour résoudre la crise financière, il décida le roi à convoquer les Etats généraux. Mais le brillant ministre ne tarda pas à être emporté par le souffle de la Révolution naissante. Son discours inaugural aux Etats généraux ne remporta qu'un médiocre succès. Peu après, pendant les journées de juin et juillet 1789, il fut davantage le jouet des événements que leur instigateur et n'eut guère de prise sur son nouveau renvoi, son rappel et le triomphe qui s'ensuivit.  Cette apothéose ne dura d'ailleurs qu'un instant. Premier des monarchistes, partisan d'une constitution à l'anglaise, il se sentit vite dépassé par le cours de l'histoire. Son immense popularité s'étiola rapidement, et c'est dans l'indifférence générale qu'en septembre 1790, il remit sa démission - pour la troisième et dernière fois. Il mourut en 1804. Paris n'est pas la seule ville où les banquiers suisses se distinguent. A Londres, on voit à la fin du XVIIème siècle un groupe de genevois, de vaudois et de bernois participer aux affaires financières de la place : ils sont très actifs à la bourse, où ils placent des sommes importantes pour le compte de leurs correspondants et clients du continent - notamment de Berne et de Zürich. De ce milieu, sortiront les banques londoniennes Thellusson et Haldimand, qui donneront des gouverneurs et des directeurs de la Banque d'Angleterre. A Vienne, les bâlois Ochs et Geymüller accèdent au rang de banquiers de la cour, alors que Hippenmeyer crée et dirige la Banque d'émission autrichienne (1816). Les De La Rüe s'imposent à Gênes, Jean-Gabriel Eynard à Florence, Isaac Iselin et Albert Gallatin aux Etats-Unis. Le XIXème siècle voit le système bancaire suisse se renforcer et se segmenter en fonction des demandes de sa clientèle. Une séparation se marque entre les banques de famille - dans lesquelles les associés, peu nombreux, sont indéfiniment responsables à titre personnel des engagements de leur maison - et les institutions bancaires spécialisées comme les caisses d'épargne, les caisses d'escompte, les crédits fonciers et les banques d'émission. C'est surtout l'apparition des grandes banques qui donnera à l'armature bancaire suisse sa configuration actuelle. En 1856, le Crédit suisse est fondé par le notable zurichois Alfred Escher (1819-1882), qui fut longtemps conseiller national et que son activité dans le domaine ferroviaire avait fait surnommer " le roi des chemins de fer ". En 1862, est créée la Banque de Winterthour qui, après sa fusion avec la banque du Toggenbourg, deviendra l'Union de banques suisses. A la même époque, Jakob Stämpfli (1820-1879), personnalité influente de la vie politique bernoise, crée la Banque fédérale tandis qu'apparaissent la Banque commerciale de Bâle et la Banque populaire de Berne. Enfin, en 1872, est créée la Société de banques suisses (Basler Bankverein), par l'union de cinq anciennes banques privées. Cette vague de créations bancaires s'inscrit dans le grand mouvement qui voit se constituer, à la même époque, les principaux établissements de crédit en France, en Allemagne et en Angleterre : c'est le début de la mobilisation des épargnes nationales pour financer les investissements considérables requis par l'industrie, les transports, les mines et le commerce. Marquées, à leur début, par le modèle qu'offrait les grandes banques allemandes et françaises, les banques commerciales suisses n'ont pas voulu devenir concomitamment des banques d'affaires - c'est-à-dire des organismes qui, à côté des opérations courantes d'une grande banque, entendent jouer un rôle dans la promotion et la prise de participations dans des affaires autres que bancaires (par exemple, des affaires industrielles). Ce n'est qu'à l'époque contemporaine que ces rapprochements entre banques commerciales et banques d'affaires s'effectueront, sur le modèle des stratégies adoptées par les grands établissements anglo-saxons. 3.- Une neutralité rentable Sa neutralité permet à la Suisse de traverser sans grands dommages la guerre de 1914-1918.  Il est vrai que les sympathies y étaient partagées entre les belligérants : alors que les Empires centraux jouissaient, dans les cantons alémaniques, d'un courant d'opinion favorable, la Suisse romande soutenait au contraire vigoureusement la cause des Alliés. Dès lors, les difficultés liées aux aléas du cours de la guerre, les problèmes d'approvisionnement rendus plus complexes par l'entrée en guerre de l'Italie et des Etats-Unis et l'intensification de la guerre sous-marine, purent être limités. En 1913, les importations en provenance des Alliés et des Empires centraux sont égales ; au cours de la guerre, l'équilibre se rompt fort opportunément en faveur des Alliés, qui contrôlent la fourniture de tous les produits d'Outre-mer. Le Traité de Versailles confirma la neutralité helvétique. De cette époque, date l'Union douanière, monétaire et postale de la Principauté du Liechtenstein avec la Suisse. Durant les années trente, la Suisse sait faire de son repli sur elle-même un argument pour attirer les avoirs de ceux que l'évolution du monde inquiète - qu'il s'agisse de la haute bourgeoisie française, qui n'a pas accepté l'arrivée au pouvoir du Front populaire en 1936, ou de ceux des capitalistes allemands que la montée du parti nazi condamnait à l'effacement, voire à la destruction. a) La Suisse, banquier du Reich Dès le début du second conflit mondial, soit deux mois après la défaite française, la Suisse mène des négociations commerciales actives avec l'Allemagne alors que la Confédération se trouve désormais encerclée par les puissances de l'Axe. En 1941-1942, on estime ainsi que 60 % de l'industrie d'armement, 50 % de l'industrie optique et 40 % des industries d'équipement travaillaient pour le Reich2. L'Allemagne et ses alliés deviennent alors des partenaires commerciaux auxquels rien ne saurait être refusé : les exportations suisses ne trouvant pas leur entière contrepartie dans des livraisons allemandes, la Confédération fournit des avances sous forme de crédits (crédits de compensation). L'Etat national-socialiste, en faisant peser constamment la menace d'une rupture des approvisionnements, obtint que ce crédit de compensation s'accroisse sans cesse - pour atteindre, à la fin de la guerre, 1,1 milliard de francs suisses. Surtout, la Suisse, en raison de son rôle sur le marché de l'or, revêtait une importance cruciale pour l'Allemagne. Celle-ci avait en effet besoin de devises pour se procurer des marchandises d'importance stratégique auprès de ses alliés. La plupart des pays neutres - comme la Suède et le Portugal - a refusé d'accepter l'or allemand, notamment et probablement saisi dans toute l'Europe sur les victimes des camps de concentration. La Suisse n'eut pas de telles délicatesses et accepta cet échange d'or allemand contre devises.  L'utilité de cette conversion pour l'Allemagne était telle que le ministre du Reich et président de la Reichsbank, Walter Funk, estimait que son pays ne pouvait pas renoncer plus de deux mois à cette prestation de la Suisse. Dans l'ensemble, 1,6 milliard de francs d'or fut échangé contre des devises libres - le tout, sous le contrôle de la Banque nationale suisse et avec l'autorisation politique au plus haut niveau du Conseil fédéral.      L'or volé de l'Allemagne nazie :business as usual ! " Il y a quelques années encore, on considérait que la résistance armée du pays avait été déterminante pour éviter à la Suisse d'être envahie. Aujourd'hui, on peut affirmer que nos relations économiques avec l'Allemagne, en particulier en ce qui concerne les transactions en or effectuées avec la Banque Nationale, ont largement contribué à la préservation de notre intégrité territoriale [...] La Banque Nationale Suisse (BNS) achète pour 1,7 milliard de francs-or (souvent pillé aux pays victimes du Reich) d'or à la Reichsbank allemande. Selon le rapport de la commission Bergier, la BNS savait en 1941 déjà que la Reichsbank lui fournissait de l'or volé. Là aussi, l'esprit " business as usual " prédomine. Les francs suisses, principal moyen de paiement international dès 1940, ainsi obtenus permettent à l'Allemagne d'acheter des matières premières indispensables à la poursuite de la guerre. Plus grave encore, des dents ou des bagues saisies aux victimes des camps de concentration sont fondues en lingots qui figurent parmi ceux achetés par la BNS. 120 kilos d'or provenant des victimes des camps de concentration ont atterri à la BNS. Mais selon la commission Bergier, rien n'indique qu'on ait eu la connaissance de la provenance de cet or. Il est aussi admis que de nombreux cadres nazis placent de l'or, des bijoux, des titres boursiers et d'autres valeurs dans des banques en Suisse, protégées par le secret bancaire. In Textes sur la Suisse pendant la 2ème guerre mondiale, par Albert Chevalley La Suisse fut donc le banquier prospère du Reich et en tira un large profit, comme l'atteste l'évolution des réserves monétaires de la Banque nationale - qui progressent de 88,4 % entre 1939 et 19453. Evolution des réserves monétaires suisses, 1939-1945   1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 En millions de FS 2 622 3 171 3 550 3 622 4 240 4 655 4 940 Variation : - annuelle - en %   549 20,9 379 12,0 72 2,0 618 17,1 615 9,8 285 6,1 Plusieurs banques suisses ont, par ailleurs, fait des prêts aux plus hauts dirigeants nazis. Ainsi, en 1997, des documents attestant que le Crédit Suisse a accordé des crédits à des responsables SS jusqu'en février 1945, auraient été retrouvés dans les archives de l'ancienne R.D.A. b) La question des avoirs juifs Espérant échapper aux persécutions nazies, 15 à 20 000 juifs placent leurs avoirs en Suisse par l'intermédiaire de ressortissants helvétiques. Lorsque leurs héritiers, après la guerre, viennent réclamer ces fonds, les banques suisses font la sourde oreille, allant jusqu'à exiger la production d'un certificat de décès dans les camps, du titulaire du compte !  Le problème des avoirs juifs détenus par les banques suisses émerge au cours de l'été 1995 : cinquante ans après la fin de la guerre, l'ouverture de certaines archives fait naître une série d'interrogations sur le rôle de la place financière helvétique pendant la période nazie. Le 12 septembre, Edgar Bronfman, président du Congrès juif mondial (CJM), demande ainsi à l'Association suisse des banquiers (ASB) d'enquêter sur les comptes de victimes de l'Holocauste restés en déshérence. Le 7 février 1996, l'ASB évalue le montant des avoirs en déshérence depuis 1945 à 38,7 millions de francs suisses - soit environ 32 millions de dollars. Ce chiffre suscite la colère du CJM, qui estime le montant de la spoliation à plusieurs centaines de millions de dollars et obtient le 2 mai 1996 la constitution d'une commission d'enquête mixte dirigée par Paul Volcker, ancien président de la banque centrale américaine (Federal Reserve). Dès le début, le manque de coopération des institutions financières et des autorités suisses apparaît manifeste.  Les critiques s'amplifient à la fois sur les avoirs en déshérence et sur l'achat massif par la banque centrale suisse de l'or pillé par les armées d'Hitler en Europe. Le président de la Confédération, Jean-Pascal Delamuraz, ne s'embarrasse pas de précautions oratoires et parle alors de " chantage " - voire de " rançon " - de la part des organisations juives. En janvier 1997, un garde de nuit découvre à l'UBS des documents d'archives voués à la destruction. Il les transmet aux représentants de la Communauté israélite. Les banques suisses, menacées dans leur réputation et dont l'image se ternit sérieusement, se savent sous le coup d'une plainte déposée à New-York qui pourrait leur coûter extrêmement cher. En février 1997, les banques suisses proposent la création d'un Fonds Spécial financé par les banques et l'industrie, destiné à venir en aide aux victimes de l'Holocauste dans le besoin. Il est doté d'environ 100 millions de francs suisses. L'UBS, la SBS et le Crédit Suisse restent néanmoins visés par la " Class Action Suit ", plainte collective par laquelle les survivants de l'Holocauste leur réclament 10 à 20 millions de dollars. Le 7 mai 1997, un rapport du sous-secrétaire d'Etat américain Stuart Eizenstat publié à Washington accuse la Suisse d'avoir soutenu l'effort de guerre allemand en blanchissant l'or confisqué par les nazis, soit quelque 580 millions de dollars de l'époque.  Le 23 juillet, les banques suisses publient une liste de 1 872 noms d'ayants droit de comptes non réclamés depuis 1945. Une nouvelle liste de plus de 14 000 noms est publiée fin octobre. Les sommes totalisent alors près de 80 millions de FS, soit un peu plus de 320 millions de FF, c'est-à-dire plus du double du chiffre donné en 1996. Cet épisode fera dire à un journaliste du New York Times : " Les Suisses sont pires, non pour ce qu'ils ont fait pendant la guerre - ils étaient encerclés - mais pour ce qu'ils ont fait après. Ils ont trouvé des excuses pour garder une grande part du butin nazi. "4 En décembre 1997, se tient à Londres une conférence internationale sur l'or pillé par les nazis, qui conduit plusieurs villes et États américains, excédés par la mauvaise volonté suisse, à donner trois mois aux banques pour fournir des informations fiables avant d'imposer des sanctions économiques. En définitive, les banques suisses s'engagent le 13 août 1998 à verser 1,25 milliard de dollars sur trois ans pour solde de tout compte - soit près de quarante fois le montant qu'elles ont initialement proposé. B.- LA SUISSE S'EXPOSE À L'AFFLUX DE CAPITAUX D'ORIGINE DOUTEUSE La Suisse a continué de connaître la prospérité pendant la période faste des Trente Glorieuses. Les économies occidentales en pleine expansion ont été séduites par la solidité et la stabilité du franc suisse, librement convertible par ce pays où les impôts sont très faibles. Le conflit israélo-arabe, les crises monétaires de 1967 et les chocs pétroliers de 1973 et 1979 ont renforcé le sentiment que la Suisse constituait un espace financier abrité. Depuis, si le monde financier et bancaire anglo-saxon a progressivement affirmé sa suprématie - à Londres puis à New-York -, la Suisse a su conserver une place qui, pour n'être pas première, n'en est pas moins essentielle. Sa situation géographique, sa réputation de place financière refuge et surtout son attachement à défendre le secret bancaire et à refuser toute coopération en matière d'évasion fiscale font de la Suisse, encore aujourd'hui, un lieu particulièrement attractif pour les capitaux. En cela, et comme tous les Etats qui ont développé une économie financière fondée sur des dispositifs fiscaux, juridiques ou commerciaux particulièrement avantageux, la Suisse s'expose plus largement à l'arrivée de capitaux d'origine criminelle. Le deuxième rapport d'évaluation mutuelle de la Suisse par les experts du GAFI établissait en mai 1998 le constat suivant :     La Suisse s'expose indéniablement au blanchiment des capitaux " La situation géographique centrale de la Suisse, sa relative stabilité politique, sociale et monétaire, le contexte de libéralisation et de secret professionnel qui caractérise le système financier du pays, constituent autant d'attraits pour tout investisseur de capitaux d'origine légale ou illégale. Le haut niveau du développement des techniques et la grande diversité des établissements de la place financière facilitent également et indéniablement l'utilisation de la Suisse dans les circuits internationaux de blanchiment. " Point 5 du deuxième rapport d'évaluation mutuelle de la Suisse par le GAFI en mai 1998. Il lui faut donc témoigner de ses intentions de lutter contre le fléau du blanchiment qui met à mal sa réputation de place financière, tout en maintenant les avantages, qu'elle entend bien conserver, qui lui ont permis d'attirer en masse les capitaux. 1.- Le caractère attractif de la place bancaire suisse a) L'attachement de la Suisse à son secret bancaire Les pratiques suisses en matière bancaire et fiscale permettent à la Confédération de présenter un visage avenant aux capitaux en quête de rentabilité, de sécurité et de discrétion. La Suisse reste indéfectiblement attachée à son secret bancaire, quasiment érigé en principe juridique supérieur, véritable institution nationale, qualifiée par certains de " magnifique aimant attrape-capitaux... qui n'a pas son pareil "5. Le secret bancaire découle de la loi bancaire suisse de 1934. Ce texte fut adopté par la Confédération alors qu'était intervenu deux ans auparavant à la tribune de l'Assemblée nationale le 10 novembre 1932, le député socialiste Fabien Albertin, dénonçant l'évasion fiscale organisée vers la Suisse par d'éminentes personnalités françaises (hommes politiques, magistrats, patrons d'industrie, dignitaires du clergé, directeurs de journaux,  etc.). " La Suisse redoute les retraits massifs des sommes déposées dans ses banques dont c'est le profit exclusif " M. Fabien Albertin, député socialiste : Si l'on lit ce matin les journaux suisses, on voit que l'opinion publique, en Suisse, est extrêmement émue, qu'on y redoute les retraits massifs des sommes qui ont été déposées dans ses banques, dont c'est le profit principal, je pourrais dire le profit exclusif. L'opinion publique redoute que, à la suite de ces retraits massifs de fonds, une véritable chute du franc suisse ne se produise. M. le ministre des finances sait très bien que, depuis dix ans, la préoccupation de tous ses prédécesseurs a été de dépister cette fraude, qui est connue. Pour la réprimer, il faut la saisir. Or jusqu'ici, les renseignements qu'on avait pu obtenir étaient extrêmement vagues. Quand des documents parvenaient aux mains de la justice, c'étaient des carnets informes, sur lesquels les titulaires des comptes ne figuraient que sous un simple numéro d'ordre. Les employés des banques intéressées ne connaissaient pas les noms des titulaires des comptes. Ces noms sont connus du seul directeur de la banque, auquel les clients font défense absolue de correspondre avec eux, tellement ils sont soucieux de conserver l'anonymat. [...] Il y a eu dans les journaux un récit, que je crois fidèle, des circonstances dans lesquelles, un juge d'instruction a été désigné par le parquet à la suite de la plainte de M. le ministre des finances. Le juge d'instruction a donné une commission rogatoire à la sûreté générale. Un commissaire du contrôle des recherches s'est présenté dans un hôtel de la rue de la Trémoille, située dans l'aristocratique quartier des Champs-Elysées. Le commissaire savait que les dirigeants de la banque suisse occupaient un appartement de cinq pièces. Il a trouvé dans le salon d'attente une foule de clients impatients de faire régler leurs coupons. Il a pénétré directement dans les bureaux. Il a pu dresser procès-verbal et opérer la saisie d'un certain nombre de documents. Il est regrettable que cette opération de police n'ait pas eu lieu plus tôt. C'est le 26 octobre, à seize heures dix, très exactement, que M. Barthelet, commissaire au contrôle des recherches, s'est présenté rue de la Trémoille. Mais il faut qu'on sache que les employés, que le directeur même - car l'opération était à ce point importante que le directeur de Bâle s'était dérangé et était présent - il faut qu'on sache que ces paiements avaient commencé dix jours avant et s'étaient poursuivis sans aucune interruption. A l'heure où le commissaire de police s'est présenté, il ne restait plus que quelques clients, car l'opération allait prendre fin vers six heures. Cependant - voici des chiffres qui nous fixent sur l'importance des opérations qui avaient été accomplies - le commissaire de police a pu saisir sur les employés de la banque une somme de 245 000 francs en argent français et 2 000 francs en argent suisse, sommes qui devaient permettre de faire face aux besoins de cette fin de journée. Si l'on n'avait trouvé que cela, ce ne serait pas grand chose. Fort heureusement, on a saisi un répertoire, un livre de caisse, un fichier, et - retenez cette précision - dix carnets d'assez grandes dimensions. Ces dix carnets contenaient environ 2 000 noms. On a dit 1 400. Un membre du Gouvernement disait 1 400 ou 1 500. Ne chicanons pas sur ces chiffres. Disons qu'il y a dans ces carnets un nombre considérable de noms. A l'extrême gauche : Nous voulons les connaître. [...] M. Fabien Albertin : Je disais, messieurs, que ces carnets sont tenus avec un soin tellement minutieux, qu'il a suffi à un secrétaire de la sûreté générale de quatre ou cinq heures pour dresser la liste complète des 2 000 noms, liste qui a dû être portée immédiatement au Gouvernement, en tout cas, au chef responsable de cet important service. Cette liste est connue. Le ministre la connaît... M. le ministre des finances : Ah ! non ! Monsieur Albertin, j'affirme que je ne connais pas du tout cette liste. M. Xavier Vallat : Puisque le ministre ne connaît pas la liste, c'est le moment de la lui lire. M. Fabien Albertin : Je vais satisfaire votre curiosité. [...] On nous dira : " Ah ! comme vous êtes heureux, socialistes, de faire ces constatations, de déshonorer des adversaires politiques et de montrer qu'il y a des classes dans la société ! " Oui, il y a des classes. Et les classes dirigeantes, l'élite de la société, viennent, à l'occasion de ce scandale, de montrer en même temps que leur égoïsme, la volonté qu'elles ont de ne pas se soumettre à la loi française. Il y a des personnages dont le rôle est de faire les lois : trois sénateurs - leurs noms ont été donnés - des personnages dont le rôle est d'appliquer les lois, des magistrats, de l'ordre administratif et judiciaire. Il y a des hommes qui sont d'un patriotisme particulièrement chatouilleux et qui, sans doute, ignore que l'argent qu'ils constituent en dépôt à l'étranger est prêté par la Suisse à l'Allemagne. Nous trouvons sur cette liste une douzaine de généraux ! [...] Sur ces listes figurent, outre des généraux, un contrôleur général de l'armée. M. Renaud Jean : Lequel ? M. Fabien Albertin : Vous serez bien avancé, quand j'aurai dit qu'il s'appelle Delalande. [...] Il en est un que je peux prononcer sans hésitation, parce qu'on ne le trouve pas seulement dans le répertoire. Le titulaire de ce nom, si j'ose dire, a pris contact avec le commissaire de police. Il s'est présenté de lui-même rue de la Trémoille pour toucher ses coupons. C'est M. Viellard, sénateur de Belfort. M. Lionel de Tastes : Il y en a d'autres. M. Fabien Albertin : C'est exact. M. de Tastes sera heureux d'apprendre qu'il y a M. le sénateur Jourdain. Il y en a un troisième, c'est M. le sénateur Schrameck. [...] M. Gustave Guérin : Y a-t-il des députés sur cette liste, monsieur Albertin ? M. Fabien Albertin : Monsieur de Tastes et monsieur Vallat, qui m'avez interrompu tout à l'heure, voulez-vous que je vous dise aussi qu'il y a des évêques, en particulier l'évêque d'Orléans ? M. le Président : Le règlement ne me permet pas de vous laissez la parole, monsieur Albertin. M. Fabien Albertin : Il n'y a pas de règlement qui puisse empêcher un député de remplir son devoir au regard du pays. [...] Je disais, puisqu'on m'a obligé à donner cette précision, qu'en effet, il y a de hauts dignitaires de l'Eglise, deux évêques dont, évidemment, le royaume n'est pas de ce monde mais qui, certainement, grâce à d'habiles restrictions mentales, ont pu concilier à la fois la nécessité du serment fiscal, qui doit être sincère, avec le juste souci de mettre à l'abri leur fortune Il y a de grands chefs d'une industrie automobile, dont le siège est à Valentigney ; il y a un fabricant de meubles... A droite : Les noms ! [...] M. Fabien Albertin : On y trouve surtout des chefs de la grande industrie automobile, les frères Peugeot, puisque vous voulez leur nom. On trouve aussi un fabricant de meubles dont la T.S.F. nous proclame assidûment la pérennité de la fabrication ; je crois qu'il se nomme Lévitan. Jamais, messieurs, une liste de noms n'a fait un pareil emprunt à l'armorial français. Je vais, messieurs, montrer que je ne recule devant aucun des risques que peut comporter mon attitude. La presse est une grande puissance. Je ne sais pas quel lien de droit unit au directeur de l'Ami du peuple Mme Henriette François Coty, je ne sais pas s'il s'agit d'un compte qui appartient en propre à Mme Coty ou si cette dernière n'est ici qu'une personne interposée. Je ne sais pas si le nom de M. Sapètre s'applique bien au directeur du Matin. Ce que je sais, messieurs, c'est qu'il n'y a rien de plus douloureux, de plus attristant et de plus tragique, rien qui puisse décourager plus profondément la masse des travailleurs français que de voir, chaque jour, des hommes qui dirigent et qui inspirent l'opinion française faire, du haut des colonnes de leurs grands quotidiens, appel au patriotisme fiscal du pays, faire prévoir de nouveaux sacrifices que l'on demandera nécessairement aux petits fonctionnaires, aux victimes de la guerre, ou, par l'établissement de nouveaux impôts indirects, à la masse énorme des consommateurs et frauder pour leur part. En face de semblables constatations, nous avons le droit d'être profondément attristés. Source : Journal Officiel des Débats de la Chambre des députés, 10 novembre 1932, p. 2997 et suiv. A cette date, le secret bancaire n'existe pas et les banquiers suisses s'inquiètent à l'idée de voir disparaître ces capitaux issus de l'évasion fiscale dont elles tirent un large profit. La Confédération décide de réagir pour protéger son fonds de commerce en modifiant sa législation : la loi de 1934, sanctionne pénalement le banquier suisse qui transgresse ce secret mais, surtout, étend le bénéfice du secret bancaire aux non-résidents. Hypocritement invoqué pour soi-disant protéger les avoirs juifs déposés en Suisse pendant la guerre, le secret bancaire est à l'origine lié à l'évasion fiscale à laquelle il doit sa vitalité, mais il représente aussi un atout juridique de poids pour les délinquants économiques friands de discrétion. Le secret bancaire est actuellement réglementé par diverses dispositions du droit suisse. Il découle essentiellement du droit civil - notamment, de l'engagement pris par le banquier envers son client de garder le secret sur la situation personnelle de ce dernier : la relation contractuelle existant entre le client et la banque engendre un devoir de discrétion du banquier, qui constitue le corollaire de la confiance témoignée par le client. La sphère personnelle du client est également protégée par les dispositions générales du code civil suisse relatives à la protection de la personnalité (art. 27 et suiv.), ainsi que par la législation sur la protection des données.  Le droit bancaire considère la discrétion du banquier, tel qu'elle découle du droit civil, comme un devoir professionnel dont la violation est sanctionnée. Il rend en effet punissable d'emprisonnement ou d'une amende le banquier qui divulgue des secrets de ses clients ou de tiers (art. 47 de la loi sur les banques et les caisses d'épargne).  Ce secret n'est pour autant pas absolu. Si, en principe, seul le bénéficiaire de ce secret - c'est-à-dire le client - peut délier la banque de son obligation de discrétion, des dispositions de droit pénal6, de droit des faillites7 et d'entraide judiciaire en matière pénale8 prévoient des dérogations - notamment, sur demande de l'autorité judiciaire.  Périodiquement, des voix s'élèvent pour mettre un terme à ce principe, mais les démarches entreprises en ce sens se sont, jusqu'à présent, soldées par des échecs comme ce fut le cas en 1984. Les électeurs se sont prononcés comme prévu pour le maintien du secret bancaire Les électeurs suisses se sont prononcés comme prévu massivement dimanche par 73 % contre 27 % des voix pour le maintien du secret bancaire sous sa forme actuelle. [...] Tous les cantons ont ainsi rejeté l'initiative populaire lancée par le parti socialiste qui souhaitait modifier la loi en vue d'assurer une plus grande perméabilité sur les réserves des banques et les comptes numérotés. Les socialistes estimaient par ailleurs que deux milliards de francs suisses (un milliard de dollars) échappaient chaque année au fisc sous la couverture de ce secret. Ainsi, les milieux économiques, qui avaient fait une campagne vigoureuse contre ce projet de loi, ont-ils remporté un succès qui risque de légitimer désormais pour longtemps l'imperméabilité du secret bancaire au sein des banques suisses, relèvent les observateurs. Les partis conservateurs, ainsi que le Gouvernement fédéral, qui n'avait même pas pris le soin de rédiger un contre-projet à l'initiative socialiste, seront également soulagés par l'issue du scrutin. Lancée en 1979, l'initiative contre les banques apparaissait dans un climat plus propice qu'aujourd'hui. Plusieurs scandales avaient éclaboussé des établissements bancaires suisses durant les deux années précédentes. Aujourd'hui, les électeurs suisses ont apparemment préféré éviter tout bouleversement en cette période de ralentissement économique. Dépêche de l'AFP, 20 mai 1984. Aujourd'hui encore, la Suisse tient à son secret bancaire et le fait savoir : un sondage de l'institut de recherche GFS pour le compte de l'Association suisse des banquiers (ASB)9 indique que 77 % des Suisses soutiennent " la conception actuelle du devoir de discrétion du banquier ". Toujours selon ce sondage, 66 % des personnes interrogées considèrent comme " positif " - voire " très positif " - le rapport qu'elles entretiennent avec la place financière suisse. b) Une fiscalité préférentielle pour les non-résidents Si la fiscalité appliquée par la Suisse à ses nationaux n'apparaît pas particulièrement avantageuse, la Confédération sait en revanche se montrer accueillante aux étrangers qui souhaiteraient y domicilier leur fortune.  Le système fiscal suisse - en matière d'impôts directs - se présente comme un dispositif à trois échelons10 : tout contribuable paie un impôt fédéral direct, un impôt cantonal prélevé par le canton dans lequel il réside et un impôt communal. Toutefois, les personnes domiciliées ou en séjour en Suisse, qui n'ont pas la nationalité suisse et qui n'exercent et n'ont exercé en Suisse aucune activité lucrative - voire aucune activité au cours des vingt dernières années - peuvent demander à payer un impôt d'après la dépense en lieu et place des impôts sur le revenu et sur la fortune, tant pour l'impôt cantonal et communal que pour l'impôt fédéral direct : c'est le système de l'imposition " à forfait ", que connaissent par exemple les cantons de Genève, de Vaud et du Valais.  L'impôt spécial cantonal et communal est calculé sur la base de la dépense correspondant au train de vie du contribuable. Le revenu ainsi déterminé doit s'élever au moins à cinq fois la valeur locative du logement ou à une fois et demie le prix de la pension pour les personnes demeurant à l'hôtel ou en pension.  En ce qui concerne l'impôt fédéral, il est également calculé d'après la dépense du contribuable - ou d'après certains éléments bruts du revenu, si ces derniers sont plus élevés que la dépense. La dépense des contribuables vivant à l'hôtel ou en pension doit s'élever au moins à deux fois le prix de la pension. L'impôt fédéral direct est calculé sur le tarif de l'impôt ordinaire sur le revenu, le taux maximum étant de 11,5 % pour un revenu imposable de 659 000 FS (personne mariée). Sur le plan cantonal et communal, des différences existent, compte tenu du fédéralisme suisse : en conséquence, la situation varie si l'étranger s'établit dans le canton de Genève, dans le canton de Vaud ou dans le canton du Valais11. Ce système de l'imposition à forfait permet donc de ne pas déclarer l'ensemble de ses revenus. C'est ce qui en fait tout l'intérêt. En matière de successions, la situation apparaît également très favorable dans sa diversité, puisque chaque canton a sa propre législation en matière d'assujettissement et de perception des droits de succession et qu'il n'existe ni droits de donation, ni droits de succession sur le plan fédéral. Dans le canton de Genève, les successions d'étrangers ouvertes dans le canton connaissent les mêmes principes applicables que ceux en vigueur pour les personnes " ordinaires ". En conséquence, le taux des droits de succession en ligne directe est de 6 % au maximum - taux atteint pour des sommes supérieures à 500 000 FS -, de 23,1 % au maximum pour les frères et s_urs, 27,3 % pour les oncles, neveux, nièces, grands-oncles et petits-neveux et 54,6 % lorsqu'il n'existe aucun lien de parenté entre le défunt et les bénéficiaires de la succession (sommes supérieures à 100 000 FS). Les taux sont les mêmes en matière de droits de donation. Dans le canton de Vaud, l'impôt sur les successions d'étrangers ouvertes dans le canton bénéficie d'une réduction de 50 %. Tout dépend ensuite du montant de l'impôt cantonal que la commune de domicile du défunt prélève 12 Sous cette réserve et pour des sommes supérieures à 1 300 000 FS, l'impôt sur les successions s'élève au maximum en ligne directe à 3,5 % - et peut être réduit à 1,75 % si la commune ne prélève aucun impôt sur les successions. Sur le plan des droits de donation, les taux sont les mêmes qu'en matière de droits de succession. Quant au canton du Valais, il ne connaît purement et simplement pas de droit de succession et de donation pour la " première parentèle " - c'est-à-dire la relation en ligne directe (ascendante ou descendante) entre les héritiers et le défunt (ou entre les donataires et le donateur)... Il faut également rappeler qu'en Suisse (à l'exception du canton des Grisons), les particuliers ne sont pas imposés sur le gain en capital réalisé - à la différence de la majorité des pays, qui ont institué une taxation sur les plus-values réalisées. Pour pouvoir bénéficier de ces avantages, les étrangers doivent obtenir des autorités une autorisation de séjour. Cinq conditions sont requises pour la délivrance de cette autorisation, dite " permis B " : être âgé de plus de soixante ans, avoir des attaches étroites avec la Suisse, ne pas y exercer d'activité lucrative, transférer en Suisse l'ensemble de ses intérêts et disposer des moyens financiers nécessaires. Les autorités savent néanmoins se montrer très accommodantes lorsque certaines catégories - artistes, sportifs, investisseurs, etc. - entendent s'établir en Suisse alors même qu'elles n'ont pas encore l'âge requis. Toutefois, à défaut de détenir le fameux permis B, il est toujours possible de se rendre en Suisse pour y ouvrir un compte, parfois avec l'aide de dynamiques professionnels des affaires. Profession : chasseur de riches Ils font la nique aux avocats d'affaires et aux banquiers privés. Leurs bureaux perchés au dernier étage de la maison Mercier - l'opulente demeure du célèbre industriel du même nom devenue entre-temps le repaire des médecins et des avocats les plus huppés de Lausanne, offrent une vue imprenable (...). Rien n'est assez beau, rien n'est assez cher pour leurs clients: des riches du monde entier qui souhaitent s'installer en Suisse. François Micheloud, 26 ans, s'excuse presque : " Nous faisons un travail de vieux, ce qui nous oblige à compenser notre jeunesse " (...).  Depuis 1998, les deux associés proposent leurs services à de riches étrangers. Via leur site Internet switzerland.isyours.com, ils promettent de leur trouver un logement et de leur décrocher un permis d'établissement. Moyennant, bien sûr, des honoraires rondelets. Dans la branche, cette prestation s'échelonne de dix à cinquante mille francs. (...).  Leur société - pompeusement appelée Micheloud & Cie - propose également à des étrangers d'ouvrir un compte en Suisse. (...) Clément Bucher, qui supervise ce secteur, aide ainsi à placer environ deux millions de francs suisses par mois dans les grandes banques de la place. (...)  Leur affaire roule. Elle roule même si bien [qu'ils comptent] développer leur entreprise en proposant les mêmes services aux Bahamas et en Grande-Bretagne.  Source : Titus Platner, L'Hebdo, 13 avril 2000. Généralement, l'ouverture d'un compte est motivée par des raisons fiscales. Selon les milieux bancaires, 90 % des fonds d'origine étrangère déposés par les banques suisses ne sont pas déclarés dans leur pays. Lorsqu'on s'adresse en revanche à un banquier en particulier, il préférera mettre en avant d'autres motivations plus présentables, de discrétion ou d'exigences de qualité. La Suisse offre à cette clientèle aisée un système bancaire et financier performant, susceptible de mettre en place une " gestion patrimoniale optimisée " - et surtout discrète, comme le confirme le directeur général de Paribas Suisse.     éviter de payer des impôts et gérer sa fortune M. le président : Votre banque d'origine française a de nombreuses succursales à l'étranger. Qu'est-ce qui peut attirer des clients à Paribas Genève ? Quels services offrez-vous ici qu'ils ne trouveraient pas à Paribas Paris ? M. François de RANCOURT : Pourquoi venir à Paribas Suisse ? Comme pour la place financière de Londres, pour une raison de gestion de patrimoine. Le marché de l'euro s'est développé à Londres parce que tous les experts - fiscaux, juridiques, conseil, etc. - sont venus assister les banques. De même, les gens viennent chercher ici une expertise. Il ne s'agit pas seulement pour eux de venir ouvrir un compte et d'éviter de payer des impôts. Rencontrant souvent différents problèmes familiaux, ils viennent chercher ici une structure à même de gérer leur fortune. Ils trouvent une expertise dans la banque, dans la gestion de leurs actifs, en matière juridique, qui n'existe pas nécessairement ailleurs. C'est coûteux. Nous le faisons payer. M. Burnand, juriste connu et expert en matière de trusts et autres, en sait quelque chose. Nous avons des clients mondiaux, pas seulement français mais aussi d'Europe du nord, d'Amérique latine, d'Asie, du Moyen-Orient. Au cours de ses 125 ans de présence en Suisse, Paribas s'est construit une réputation d'expertise. Si nous avons les montants de fonds sous gestion que nous avons aujourd'hui, c'est parce que nous avons cette compétence de haut niveau qui d'ailleurs coûte cher. Extrait de l'entretien de la Mission avec M. François de Rancourt, Directeur général de Paribas Suisse S.A., septembre 1999 c) La Suisse répond à la définition du centre offshore La Suisse figure sur la liste des paradis fiscaux publiée le 26 mai dernier par le Forum de stabilité financière (1er groupe).     Le forum de stabilité financière et les paradis fiscaux Le Forum de stabilité financière (FSF) a été créé en 1999 par le G7 pour trouver des parades aux dangers que font courir les paradis fiscaux, les fonds spéculatifs et certaines transactions à court terme au système financier international. Le FSF a dressé une liste de 42 Etats ou entités qualifiés de " paradis fiscaux ", classés selon leur degré de coopération avec les autorités de régulation financière au titre de la surveillance prudentielle. Cette liste - qui distingue entre les pays qui coopèrent avec ces autorités, ceux qui sont " moyennement " coopératifs et ceux qui ne coopèrent pas - ne tient pas compte du degré de coopération judiciaire ou policière de ces territoires, où il est très facile de placer discrètement son argent. Cet aspect est pourtant fondamental dans la lutte contre le blanchiment de l'argent sale et rétrograderait probablement certains pays européens bien classés dans la liste du Forum.  Le premier groupe, dont le niveau de coopération est jugé satisfaisant, est composé de Hongkong, Luxembourg, Singapour, la Suisse, la ville de Dublin (Irlande), les îles anglo-normandes de Jersey et Guernesey et l'île de Man. Les pays faisant partie de ce groupe disposent, selon le Forum, d'un système de réglementation de " bonne qualité " et supérieur à celui des autres paradis fiscaux.  Le deuxième groupe, dont la coopération est " moyenne ", est composé d'Andorre, du Bahreïn, des Barbades, des Bermudes, de Gibraltar, de Lubuan (Malaisie), de Macau, de Malte et de Monaco.  Enfin le troisième groupe, le plus déficient sur le plan de la réglementation et de la surveillance financière, est composé des îles Anguille, d'Antigua et Barbuda, d'Aruba, de Belize, des îles Vierges, des îles Cayman, des îles Cook, du Costa-Rica, de Chypre, du Liban, du Liechtenstein, des îles Marshall, de l'île Maurice, de Nauru, des Antilles néerlandaises, de Niue, de Panama, de Saint-Kitt et Nevis, de Sainte Lucie, de Saint-Vincent, des îles Grenadines, de Samoa, des Seychelles, des Bahamas, Turquoise et Caicos et du Vanuatu. Si l'on considère l'origine des avoirs déposés dans les banques suisses, il apparaît que la Confédération gère majoritairement des avoirs appartenant à des non-résidents.  En 1998, la Banque nationale suisse a recensé le montant des fortunes gérées en Suisse - 3 000 milliards de francs suisses soit plus de 12 000 milliards de francs français - et a estimé à 1 400 milliards les avoirs de la clientèle suisse et à 1 600 milliards ceux de la clientèle étrangère. Cette répartition ne doit pas faire oublier qu'une très large majorité des avoirs réputés appartenir à la clientèle suisse, ne le sont qu'en raison du simple fait qu'ils sont déposés ou gérés par des fonds établissements ou des structures de nationalité suisse.  En conséquence, au regard de ce critère, il n'y a rien de surprenant à ce que la Suisse soit qualifiée de " centre offshore ". La Suisse a néanmoins refusé d'admettre la qualification de " centre offshore " qui lui a été décernée par le Forum de stabilité financière, estimant qu'elle ne répondait pas aux autres critères retenus pour mériter ce qualificatif.  La Commission fédérale des banques et la Banque nationale suisse ont officiellement protesté et qualifié " d'incompréhensible " l'inclusion de la Suisse parmi les centres offshore, même si elle figure à ce titre parmi les Etats les mieux réglementés. Les autorités suisses ont vu dans ce classement, transmis au FMI pour évaluation des pays concernés, un moyen de pression consistant à faire figurer la Confédération parmi un groupe de pays peu recommandables afin de ternir la réputation de sa place financière. Le Président de la Commission fédérale des banques (C.F.B.), M. Kurt Hauri, et le Président de la Banque nationale suisse (B.N.S.), M. Hans Meyer, ont notamment réfuté l'amalgame opéré par le FSF entre la définition d'une place financière internationale et celle d'un territoire offshore. Ils ont rappelé que la Suisse appliquait les standards internationaux en matière de réglementation et de surveillance du secteur financier sans distinction entre activité des non-résidents et des résidents et entre activité offshore et onshore. Ils ont également fait valoir que le secteur financier n'était pas prépondérant dans l'économie suisse puisqu'il ne représentait que 11 % du P.N.B., et que le volume des transactions réalisées par les non-résidents n'excédait pas substantiellement celui des transactions faites par les résidents. Cette observation doit être tempérée par le fait que, parmi les transactions faites par les résidents, figurent les opérations réalisées par des Suisses, mais aussi celles réalisées par les particuliers résidents en Suisse de nationalité étrangère et surtout par les sociétés qui sont enregistrées dans la Confédération helvétique. En réalité, le volume des transactions qui sont le fait d'ayants droit non suisses est donc très nettement supérieur au volume des opérations financières réalisées par la clientèle suisse. Si l'on applique par ailleurs les différents critères permettant de qualifier un territoire ou un Etat de centre offshore, à la Suisse, celle-ci semble bien répondre à cette définition. Un centre offshore gère dans de fortes proportions une masse d'avoirs qui appartiennent à des non-résidents. A cet égard, la Suisse qui, actuellement, gère à hauteur de 3 500 milliards de francs suisses, environ un tiers de la fortune privée mondiale déposée majoritairement par des non suisses, répond incontestablement à ce critère. Si l'on se réfère aux autres critères retenus, on s'aperçoit que la Confédération helvétique n'y déroge pas davantage. La Suisse applique ainsi un taux d'imposition sur le revenu nettement plus favorable pour les entreprises ou les particuliers étrangers. Or l'existence d'une fiscalité préférentielle figure parmi les éléments traditionnels de définition d'un centre offshore. On trouve également parmi les éléments distinctifs, un secret bancaire et professionnel renforcé - même si le secret bancaire suisse n'est pas absolu, il reste malgré tout un des atouts majeurs de la place suisse. On estime également qu'une faible réglementation, voire une absence de réglementation du secteur financier, peut constituer aussi un indice qualifiant. Or si la Suisse a soumis les banques, la bourse ou les assurances à une législation spécifique de surveillance et de conditions d'exercice, il existe encore des pans entiers de l'économie financière qui échappent à une telle réglementation, au point qu'une commission d'experts présidée par le professeur Zufferey a été chargée par les autorités suisses de réfléchir à une éventuelle surveillance de ces marchés financiers qui ne font actuellement l'objet d'aucune réglementation prudentielle ou d'autorisation d'exercer. Il s'agit notamment des négociants en devises et des gestionnaires de fortune indépendants. 13 Ainsi, au regard des différents critères retenus, la Suisse se définit tout à la fois comme une place financière internationale et comme un centre offshore, même si la coopération judiciaire et policière qu'elle accorde ne peut être comparée avec l'absence ou la faiblesse de coopération offerte par d'autres territoires offshore. 2.- Une place financière en pleine expansion a) Les banques en Suisse : un secteur en pleine croissance Au 31 décembre 1999, la Banque nationale suisse dénombrait 372 banques implantées en Suisse soumises à son contrôle, qu'il s'agisse d'établissements bancaires ayant leur siège social en Suisse ou des filiales et succursales de banques étrangères se trouvant en Suisse. Parmi ces banques, 24 étaient des établissements cantonaux, 106 des banques régionales et caisses d'épargne, 54 des " banques boursières " et 123 des banques " en mains étrangères ". Il est intéressant d'observer que la part relative de ces différentes catégories d'établissements a évolué au cours des années récentes, en lien avec le mouvement de concentration accéléré qu'a connu le secteur : en 1990, les banques régionales étaient encore au nombre de 204. Par ailleurs, les sociétés financières, en mains suisses ou en mains étrangères, disparaissent des statistiques officielles à partir de 1995 : celles-ci ont en effet été invitées à se transformer en banques stricto sensu - ce qui les soumet au contrôle de la banque centrale - ou en sociétés non soumises à la loi sur les banques - et les fait donc échapper audit contrôle... Selon la même source et à la même date, les banques suisses détenaient 1 259,9 milliards de francs suisses d'avoirs sur l'étranger, un portefeuille de titres destinés au négoce de 248,1 milliards de francs et dégageaient une position nette de 130,9 milliards de francs. Sur le plan international, la banque d'affaires américaine Goldman-Sachs a récemment dressé la liste des principaux opérateurs bancaires, une " global superleague " où seules sont admis les établissements affichant une capitalisation boursière supérieure à 50 milliards de dollars (55,5 milliards d'euros, 364 milliards de francs). Ce seuil de 50 milliards correspond à une taille critique au-delà duquel l'établissement devient de fait, selon la banque d'affaires, invulnérable à toute OPA. Ce cercle ne comprend que seize élus. Aux côtés des groupes américains (Citigroup, Bank America, J.P.Morgan-Chase Manhattan), britanniques (HSBC, Lloyds TSB et Royal Bank of Scotland), japonais (Mizuho Financials et Tokyo Mitsubishi) et espagnols (BBVA et BSCH), on ne compte qu'une banque française (BNP-Paribas) et une banque allemande (Deutsche Bank) mais deux établissements suisses (UBS et Crédit Suisse). Avec 1 746 milliards de francs suisses d'actifs gérés, UBS est la première banque helvétique. Sa stratégie de diversification est révélatrice de ses ambitions mondiales : elle a ainsi racheté récemment son compatriote Fondvest SA, un grossiste zürichois en fonds de placement créé en 199314, après avoir acquis peu auparavant la banque américaine Paine Webber pour 11,8 milliards de dollars. Cette dernière, qui apporte dans l'opération 2,7 millions de clients et des actifs gérés totalisant 865 milliards de francs suisses (485 milliards de dollars) n'est elle-même qu'un maillon d'UBS Warburg, la branche " banque d'affaires " de l'UBS, qui forme ainsi un groupe employant 39 000 personnes dont 28 000 aux seuls Etats-Unis...  Deuxième banque helvétique, Crédit Suisse Group gérait fin septembre 2000, environ 1 269 milliards de FS d'actifs (746 milliards de dollars), en hausse de 7,4 % par rapport au 31 décembre 199915. Comme UBS, la banque poursuit une stratégie d'achats tous azimuts.  Elle vient de reprendre la banque d'affaires américaine DLJ (Donaldson, Lufkin and Jenrette) à l'assureur français Axa, spécialisée sur le marché très risqué des obligations à haut rendement (junk bonds). Parallèlement, Crédit Suisse Private Banking - la branche gestion de fortune du Crédit Suisse - vient de reprendre le gérant de fortune britannique JO Hambro Investment Management (Johim), spécialisé dans la clientèle très fortunée (1,5 milliard de livres sterling d'actifs gérés, soit quelque seize milliards de francs).  Il n'est donc guère surprenant que la Suisse attire les fortunes de la nouvelle économie. La filiale suisse de la banque d'affaires J.-P. Morgan ainsi relevé une importante augmentation du nombre de comptes appartenant à des personnalités ayant fait fortune dans la nouvelle économie : elle aurait enregistré cette année plus de 400 millions de dollars de dépôts émanant de nouveaux clients liés à ce secteur16. b) Un secteur financier aussi puissant que discret Nul n'ignore la renommée des banques suisses, mais la Suisse n'est pas seulement une puissance bancaire, elle est aussi une puissance financière et les banques ne sont pas les seules à intervenir sur ce marché financier. On y trouve des sociétés de fonds de placement, des négociants en valeurs mobilières, des agents fiduciaires, des sociétés d'assurance-vie , des bureaux de change, des gérants de fortunes, des intermédiaires de crédit, des avocats, des notaires... etc. Certains de ces intermédiaires financiers sont soumis à une réglementation et une surveillance de leurs activités sur la base d'une législation spécifique - loi sur les fonds de placement, loi sur les Bourses, loi sur la surveillance des assurances -, d'autres ne relèvent que de la seule législation sur le blanchiment des capitaux. Dans cette sphère économique fort peu réglementée, l'activité de gestion de fortunes ou de patrimoine occupe une place de choix. Elle n'est pas toujours exercée par les banques, elle est aussi le fait d'avocats, d'agents fiduciaires, de gérants de fortune indépendants ou qui opèrent en relation avec une banque. Ainsi l'UBS et le Crédit suisse ne sont que la partie émergée d'un secteur financier en pleine croissance, qui permet aux établissements les plus importants de s'adosser à des centaines d'opérateurs spécialisés. Selon une récente étude de la banque Pictet entièrement consacrée aux gestionnaires privés helvétiques17, celle-ci estime qu'en droite ligne d'une année 1999 déjà " remarquable ", les gestionnaires indépendants devraient connaître des performances exceptionnelles cette année et même surpasser les filiales de gestion des principaux poids lourds bancaires. A titre d'illustration, les nouveaux capitaux confiés au gestionnaire Julius Baer - 128,4 milliards de francs suisses d'encours globaux - ont été supérieurs à ceux obtenus par UBS Private Banking et Crédit Suisse Private Banking. Effectivement les gestionnaires de patrimoine n'ont fait que croître et embellir et dans ce domaine les banquiers privés ont eux aussi largement bénéficié de la conjoncture favorable.  Les banquiers privés sont des entrepreneurs individuels ou associés, responsables sur leur patrimoine, qui exercent des activités bancaires- la loi bancaire leur est applicable- principalement consacrées aux activités de conseil en placement, de gestion de titres et de gestion de fortune de leur clientèle en majorité étrangère. L'implantation des filiales et des bureaux de représentation, à l'étranger, des banquiers privés est assez significative de l'attention portée à certaines places alors que, par tradition, " les maisons " n'ont qu'un réseau limité à l'étranger.  Ainsi huit des seize maisons bancaires privées suisses ont un établissement dans un ou plusieurs centres offshore tels que les Bahamas, les Bermudes, les Caïmans, Gibraltar et Guernesey.  La banque Darier, évoquée dans l'actualité récente, est ainsi représentée aux Bahamas et aux Caïmans mais aussi à Hong Kong et Monaco. Les banquiers privés n'étaient guère représentés non plus en Suisse en raison du fait que les services offerts ne nécessitaient pas des contacts très fréquents avec la clientèle.  La conjoncture récente a changé la donne comme l'indique le rapport annuel pour 1999 de l'Association des banquiers suisses : " la période sous revue - qui s'étend du 1er avril.1999 au 31 mars 2000 - a été marquée par une excellente marche des affaires des banques suisses spécialisées dans la gestion de fortune... On peut affirmer que l'importance de la place financière pour la prospérité du pays a rarement été aussi manifeste qu'aujourd'hui. " La reprise de la croissance, la constitution récente d'énormes fortunes dans le secteur de la net économie, ont fait que de nouvelles masses de capitaux privés ont cherché à s'investir discrètement en échappant au fisc. Les propriétaires de ces fonds ont trouvé en Suisse des interlocuteurs financiers prêts à les conseiller et à gérer ces patrimoines que la Suisse cherche à capter. Plus que jamais, la Suisse demeure le pays du " private banking " et de la fiducie, la place financière de référence pour les professionnels de la gestion de fonds pour le compte d'autrui. " Toutes les fortunes sont bonnes à prendre " " Pour les banquiers privés, le Valais est devenu en quelques mois un véritable eldorado. Selon des estimations, son marché de la gestion de patrimoine se chiffre à 18 milliards de francs. Un gâteau qui suscite un appétit gargantuesque. Au cours de ces vingt derniers mois, Ferrier Lullin, Edouard Constant, Darier Hentsch, von Graffenried ainsi que la banque étrangère Bruxelles Lambert ont ouvert des succursales à Sion, Crans Montana, Verbier, Martigny et Brigue. Leur réussite est prodigieuse. (...) Leur succès est tel que toutes ces banques cherchent à engager de nouveaux gestionnaires de fortune. L'arrivée de ces établissements coïncide avec la fusion entre l'Union de Banques Suisses et la Société de Banque Suisse. Tous les banquiers privés reconnaissent avoir ainsi largement bénéficié des restructurations de la place financière helvétique "Pour les étrangers, l'image des banques helvétiques a changé. Avec de tels mariages, la discrétion n'est plus forcément assurée. Nous en avons profité ", insiste Alexandre Borgeat [fondé de pouvoir à la Banque Bruxelles Lambert à Crans]. Aujourd'hui, l'ensemble des instituts installés en Valais part à la conquête de nouveaux sommets. "Par exemple, à Verbier, le développement de la station est fantastique. Y vient en vacances une nouvelle génération de riches âgés de 30 à 40 ans dont la fortune provient en partie des gains réalisés à la Bourse. Il y a des affaires à prendre ", constate le patron d'Edouard Constant. Pour les banquiers, l'absence d'impôts sur les successions et l'impôt forfaitaire sont deux atouts non négligeables pour convaincre des clients. " C'est à nous de vendre ces deux prestations. Elles peuvent nous faciliter la tâche dans notre politique de démarchage ", indique Pascal Masserey, directeur de Ferrier Lullin.  Les mauvaises langues affirment que si les banquiers privés ont décidé de s'implanter en Valais, ce n'est pas seulement pour réaliser de bonnes affaires mais aussi pour échapper à la trop grande curiosité du procureur genevois Bernard Bertossa. " C'est ridicule, rétorque Pascal Masserey. La loi est la même dans tout le pays. ".  " Nous ne voulons pas piquer des millionnaires aux Vaudois ou aux Genevois, mais aux pays étrangers, notamment à la France et à l'Italie ", lance Alfred Rey, délégué aux questions financières de l'Etat du Valais. " Nous allons élaborer une véritable stratégie afin d'attirer non seulement des entreprises mais aussi des étrangers fortunés ", poursuit cette éminence grise de la politique régionale. La nouvelle législation sur la promotion économique, dont l'ordonnance d'application sera soumise prochainement au Grand Conseil, est une véritable machine de guerre. Avec la possibilité de pouvoir confier des mandats à des prestataires de services, le gouvernement cherchera " à engager ceux qui possèdent les meilleurs contacts ", affirme Wilhelm Schnyder. Ainsi, le gouvernement pourra demander à des avocats d'affaires, des fiduciaires ou à d'autres spécialistes de partir à la chasse aux riches. Source : L'Hebdo, 23 avril 2000. 3.- La Suisse associée à la délinquance financière internationale  Sous l'effet conjugué du secret bancaire, d'une fiscalité préférentielle accordée aux non-résidents, de la multiplicité des structures et des services financiers échappant à toute forme de contrôle ou de surveillance, la Suisse, inévitablement, attire sur son sol non seulement ceux qui cherchent à fuir une imposition nationale mais aussi tous les criminels désireux de placer leurs avoirs et de les respectabiliser. La lecture de l'actualité de ces quinze dernières années montre que la Suisse reste pour les délinquants des différents pays de la planète une destination de choix. En novembre 1984, une commission d'enquête parlementaire italienne attend avec intérêt la décision des responsables suisses autorisant ou non la justice italienne à enquêter sur des comptes bancaires où seraient déposés d'importants " pots de vins " versés par le patron italien de l'office national des hydrocarbures (ENI) à l'occasion d'un gros contrat pétrolier avec l'Arabie Saoudite (dépêche AFP du 14 novembre 1984). En janvier 1985, c'est au tour d'une commission parlementaire argentine d'enquêter sur un scandale économique relatif au rachat, par l'Etat argentin, à un prix dix fois supérieur aux estimations, de la compagnie d'électricité Italo, compagnie à capitaux suisses. L'enquête parlementaire révèle que l'Union des banques suisses avait " exercé des pressions " sur l'Etat argentin pour procéder à ce rachat, avalisé par des membres de la junte militaire au pouvoir (les Généraux Videla et Graffigna) (dépêches AFP des 28 janvier 1985 et 13 mars 1985). En février 1985, l'Espagne est secouée par un scandale qui révèle une des plus grosses affaires d'évasion de capitaux opérée par les plus hauts représentants de l'aristocratie espagnole, de la diplomatie ou des affaires. L'ancien consul d'Espagne à Genève révèle à cette occasion qu'il avait reçu de ce " groupe d'amis " 2,7 millions de dollars pour les investir en Suisse en sa qualité d'administrateur de la société financière " Equitas ", filiale de la banque Rothschild, la société " Equitas " déclarant ignorer cet " administrateur " (dépêche AFP du 8 février 1985). En novembre 1986, le Président américain Ronald Reagan reconnaît qu'il n'a pas été pleinement informé de ce qui deviendra le scandale de l'Irangate qui fait apparaître que les bénéfices des armes vendues par les Etats-Unis à l'Iran via Israël - en dépit de l'embargo officiel - étaient déposés sur des comptes bancaires en Suisse au profit de rebelles au Nicaragua (dépêche AFP du 29 novembre 1986). La Suisse transmettra aux enquêteurs américains le nom des titulaires des comptes et le détail des transactions. Elle bloquera également les avoirs de " l'Irangate ", ce qui donnera lieu à un rebondissement inattendu mais hautement révélateur des pratiques et des comportements existant en Suisse à cette époque. A la suite d'une erreur d'écriture, les 10 millions de dollars que le Sultan de Brunei destinait également à la Contra nicaraguayenne ont abouti au Crédit Suisse sur le compte d'un homme d'affaires genevois qui les a immédiatement transférés à la Caisse d'épargne de Genève. Le Crédit Suisse porte plainte et l'homme d'affaire rétorque de bonne foi qu'il ne s'était pas soucié de la provenance des fonds car il attendait un important virement à cette date (sic) (dépêche AFP du 11 juin 1987). A la fin de l'année 1986, les autorités suisses, outre le blocage des avoirs de l'Irangate, avaient décidé le gel des comptes bancaires des dictateurs Marcos (décision exceptionnelle du Conseil fédéral du 25 mars 1986) et Duvalier (décision du 15 avril 1986). Cette triple décision fut considérée par les observateurs de l'époque comme un revirement très net d'attitude destiné à redorer l'image de marque de la Suisse, secouée par les scandales à répétition. Las, trois années plus tard en 1989, les ramifications en Suisse de la " peseta connection " indiquent que plus d'un milliard de francs auraient été blanchis en deux ans. Dans cette affaire, l'argent récolté au terme d'un trafic de cigarettes américaines était convoyé par voiture puis déposé à Bâle sur un compte de l'UBS avant d'être changé en dollars sur un compte d'une filiale de cette banque à Zürich et ensuite transféré sur le compte d'une société domiciliée au Liechtenstein. Un million de dollars aurait été ainsi blanchi chaque semaine (Le Monde du jeudi 6 juillet 1989). La Grèce est, quant à elle, secouée par le scandale " Koskotas " en cette fin d'été 1989. Sans qu'il soit nécessaire d'entrer dans les détails de cette affaire politico-financière, il suffit de rappeler qu'à cette occasion l'ancien ministre grec de la Justice, M. Koutsogiorgas, était accusé d'avoir touché un pot de vin de 2 millions de dollars destiné à le " récompenser " pour avoir fait adopter en 1988 une loi sur le secret bancaire qui arrangeait les affaires du banquier Koskotas. Pour sa défense, l'ancien ministre de la Justice avait déclaré que le montant de ce pot de vin avait été " déposé à son insu sur un compte suisse et... retiré par le banquier une fois que le scandale eût éclaté. " (Le Monde du 29 septembre 1989). Toutefois, en cette année 1989, c'est le scandale dit de la " filière libanaise " qui va contraindre la Suisse à modifier sa législation. De façon plus générale, qu'il s'agisse de l'initiative des banquiers ou de celle du législateur, chaque intervention qui a eu pour but de prévenir ou de sanctionner en Suisse le phénomène du blanchiment s'est réalisée, soit sous la pression du scandale, soit sous celle de la communauté internationale. C.- LA SUISSE NE RÉAGIT QUE SOUS LA PRESSION INTERNATIONALE La réaction des autorités helvétiques a toujours été et reste encore motivée par l'impératif économique de maintenir intacte la réputation de la place bancaire et financière suisse. Récemment, la ministre de la Justice suisse, Mme Ruth Metzler, s'exprimait en ces termes devant un parterre de banquiers18 : " Il est dans la logique des choses que, de par son climat favorable à l'économie et sa société relativement ouverte, la Suisse exerce une attirance sur des organisations criminelles. Bien que, dans la grande majorité des cas, ni l'Etat, ni les citoyennes et les citoyens ne soient menacés, la une des journaux peut signifier des dommages considérables pour la place financière. " Cette intervention est particulièrement significative de la conception suisse qui considère avant tout l'activité criminelle organisée telle que le blanchiment de capitaux, non pas comme une menace pour les démocraties, mais comme un risque pour l'image des banques qui, si elle se dégradait aux yeux du monde, conduirait la Suisse à la catastrophe. Sous la pression des scandales à répétition, la Suisse s'est donc progressivement dotée d'un ensemble de normes anti-blanchiment très complet. Les mesures anti-blanchiment prises par la Suisse sont, d'une part contenues dans le code pénal suisse et la loi fédérale cadre du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d'argent - dite loi LBA, d'autre part dans un ensemble de règles édictées par les banquiers - Convention de diligence des banques, directives et circulaires de la Commission fédérale des banques - qui ont, selon les cas, précédé ou complété l'intervention du législateur. L'infraction spécifique de blanchiment se réfère au produit de toute activité criminelle et les professions ou activités soumises à l'obligation d'annonce - l'équivalent de la déclaration de soupçon - sont très nombreuses. Outre les acteurs économiques habituellement concernés, banques, bureaux de change, etc., la Suisse a soumis à l'obligation de déclaration de soupçon les avocats et les notaires et, d'une façon générale, l'ensemble des intermédiaires financiers non bancaires, tels que les gérants de fortune, les négociateurs en valeurs mobilières, mais aussi les hôteliers ou les chemins de fer fédéraux qui ont une activité de change. Le Bureau de communication, ou MROS - l'équivalent de TRACFIN - reçoit les déclarations de soupçons qu'il transmet, le cas échéant, à la justice. Une des caractéristiques du système suisse vient de ce que la Confédération helvétique a mis en place un système fondé sur le principe de l'autorégulation des intermédiaires financiers qui relèvent d'organismes d'autorégulation (OAR) créés sur la base de critères professionnels - OAR des avocats et notaires, OAR des fiduciaires, etc. Ces organismes sont chargés de surveiller le respect par leurs affiliés des dispositions anti-blanchiment dont ils définissent la mise en application. In fine, les intermédiaires financiers relèvent donc, au regard de la législation anti-blanchiment, soit d'autorités de surveillance spécifique - c'est le cas des banques ou des assurances -, soit indirectement ou directement de l'Autorité de contrôle créée par la loi-cadre de 1997. 1.- Les règles conventionnelles a) La convention de diligence des banques Une convention de droit privé, la Convention de diligence des banques (CDB), a été conclue pour la première fois en 1977 entre l'Association suisse des banquiers19, la Banque nationale suisse - qui s'en est retirée en 1987 - et toutes les banques établies en Suisse. Elle a ensuite été révisée et renouvelée à échéances régulières. Cette Convention relative aux obligations de diligence des banques (CDB) n'est nullement issue d'une volonté délibérée des banquiers suisses de mettre fin à d'éventuelles pratiques douteuses, mais a été imposée par la Banque nationale suisse aux banquiers de la place au lendemain du scandale de " l'affaire Chiasso ". Rappelons que cette affaire, qui domina l'actualité helvétique pendant le printemps 1977 et coûta plus de 1,2 milliard de FS au Crédit suisse, a permis de confirmer les soupçons de ceux qui affirmaient que les banques contribuaient activement à la fuite de capitaux étrangers vers la Suisse20 : il est en effet apparu que les responsables de la filiale à Chiasso de cette grande banque se rendaient régulièrement à Milan pour recueillir l'argent d'Italiens fortunés, faisaient franchir clandestinement la frontière à ces capitaux afin de les faire bénéficier du secret bancaire et les investissaient après les avoir fait transiter par une société établie au Liechtenstein. La partie principale de la CDB est constituée par les règles relatives à la vérification de l'identité du cocontractant (art. 2, § 4 à 21) et à l'identification de l'ayant droit économique (art. 3, § 22 à 33). La convention en outre prohibe toute assistance active à la fuite de capitaux (art. 7, § 44 à 48), à la fraude fiscale et aux actes analogues (art. 8, § 49 à 52).  Un dispositif de contrôle et de sanction est prévu (art. 10 à 12). Le contrôle repose sur la diligence des auditeurs, dans le cadre de leur mission de révision ordinaire des comptes, mais surtout sur une Commission de surveillance spécialement instituée à cette fin. En cas de violation de la Convention, la banque peut se voir infliger une amende allant jusqu'à 10 millions de FS... mais il est " dûment tenu compte " de la gravité de la violation (art. 11, § 1) et du " degré de culpabilité... de la banque ". On comprend donc que les velléités répressives de l'instance ordinale, dont la vigueur n'apparaît que rarement comme le travers principal, doivent savoir composer avec certaines réalités...  Le dernier rapport de la Commission de surveillance de la Convention de diligence auquel la Mission d'information a eu accès, porte sur la période qui s'étend du 1er janvier 1995 au 31 décembre 1997 ; le rapport couvrant les dernières années (1998-2000) ne sera en effet publié que dans le courant 2001. Il ressort de ce document que la Commission a été conduite à trancher 46 cas en trente-six mois : dans 16 des cas examinés, la procédure a été suspendue ; dans les 30 restants, une sanction a été prononcée. La Commission n'a pas rendu public le détail des sanctions infligées : il apparaît seulement qu'un blâme a été infligé en trois ans et que seules 13 amendes conventionnelles dépassent un montant de 10 000 FS, soit environ 40 000 FF. C'est donc dire que, dans la plupart des cas, les violations étant commises par de " petits " établissements, la Commission a su faire preuve d'un certain réalisme et que les sanctions prononcées ne présentent aucun caractère dissuasif. b) Les circulaires de la Commission fédérale des banques La Commission fédérale des banques exerce une influence notable sur le contenu de la Convention de diligence des banques et la considère comme une norme de référence sur laquelle elle s'appuie dans le cadre de ses missions de surveillance et de contrôle. La Commission fédérale des banques (CFB) intervient également par voie de circulaire pour accompagner et préciser la législation. Elle a ainsi tout d'abord édicté une circulaire CFB n° 31/3 du 18 décembre 1991, adressée à toutes les banques et organes de révision agréés et qui contient des directives relatives à la prévention et à la lutte contre le blanchiment de capitaux. Ces dernières sont entrées en vigueur le 1er mai 1992. Elles ont pour objectif premier de codifier la pratique suivie par la CFB quant à la garantie d'une " activité irréprochable " et à l'organisation interne adéquate des banques. Le principe de l'activité irréprochable a été posé par la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne. Il est interprété comme impliquant, en particulier, l'interdiction d'accepter des avoirs d'origine criminelle. La circulaire de la CFB contient des principes généraux et des règles de comportement pratique concernant :  - l'identification du client et, au besoin, de l'ayant droit économique : la circulaire renvoie assez largement sur ce point à la CDB et concentre ses prescriptions sur le comportement à tenir lors de transactions inhabituelles ; - l'examen de l'arrière-plan économique et de la finalité des transactions : si des doutes existent sur la légalité de la transaction ou la provenance des avoirs du client, la banque doit décliner ou rompre la relation d'affaires ; - la collaboration avec les autorités de poursuite pénale ; - l'adoption de directives internes et d'un programme de formation dans les banques. Le contenu de la circulaire du 18 décembre 1991, qui a été abrogée, a été repris et complété par la circulaire 98-1 du 26 mars 1998, prise en application de la loi LBA du 10 octobre 1997. 2.- Les dispositions du code pénal Tout comme l'élaboration de la convention de diligence des banques, l'introduction dans le code pénal suisse de l'infraction de blanchiment est une des conséquences directe de l'actualité du scandale, en l'occurrence l'affaire des narcodollars - connue aussi sous le nom de " filière libanaise " ou " d'affaire Kopp " qui a achevé d'entamer plus que sérieusement la respectabilité de la place financière suisse en cette fin d'année 1989. Jusqu'à la survenance de ce scandale, les avertissements n'avaient pourtant pas manqué mais en dehors de la décision de geler les avoirs des dictateurs Marcos et Duvalier, les autorités suisses, comme les banquiers de la place, avaient choisi de faire profil bas devant les scandales qui s'étaient succédés tout au long des années 1980. " cette suisse trop accueillante pour les tricheurs et les malfrats de tout poil"  Le scandale des narcodollars, qui a déjà coûté son poste au ministre de la Justice, Mme Elisabeth Kopp, continue de susciter de nombreux remous en Suisse. Il remet en question bien des certitudes sur la respectabilité helvétique. La révélation de l'affaire de la connexion libanaise, le plus important réseau de recyclage de narcodollars jamais découvert en Suisse, a écorné les certitudes helvétiques. Dans un pays préservé des remous, où l'opinion se complaît candidement dans l'illusion que " ça n'arrive qu'aux autres ", le choc a été brutal. La connexion libanaise a provoqué la chute de Mme Elisabeth Kopp, ministre de la Justice, et révélé un monde d'affairisme insoupçonné derrière la façade respectable des institutions. Comme s'il suffisait de tirer un fil, c'est une vraie pelote qui commence à se dévider : la connexion libanaise révèle dans son sillage des combines plus anciennes, de sombres histoires d'argent blanchi par millions dans la pénombre discrète des grandes banques, des relations qui ressemblent, à s'y méprendre, à des trafics d'influence, et même un étrange dossier de meurtre précipitamment enterré. Bref, une kyrielle de turpitudes soigneusement occultées. De mémoire d'Helvète, on n'avait jamais vu cela. Pour parvenir à cet étonnant résultat, il aura fallu la ténacité d'un juge du canton du Tessin et l'obstination de la presse. Pourtant les avertissements n'avaient pas manqué. Les banques helvétiques avaient été mises sur la sellette à propos de fonds déposés dans leurs coffres par des dictateurs déchus comme Marcos ou Duvalier. Et on ne comptait plus les affaires de blanchiment d'argent sale ayant des ramifications dans la Confédération. Depuis plusieurs années, un ancien procureur de Suisse italienne, M. Paolo Bernasconi, qui avait enquêté sur la " pizza connection ", n'avait cessé de réclamer la confiscation de l'argent de la drogue, " véritable talon d'Achille des trafiquants ". Ses mises en garde n'avaient cependant servi à rien, pas plus que les critiques adressées aux lacunes de la législation helvétique par un juge d'instruction de Mulhouse, M. Germain Sengelin. " Des lois faites pour des paysans jouant du cor des Alpes le samedi soir ", avait-il déclaré. La saisie, en février 1987, à Bellinzone, d'une cargaison de 100 kilos de morphine base et d'héroïne dans un camion en provenance de Turquie devait faire l'effet d'un coup de pied dans une fourmilière. Menée en collaboration avec les services de lutte antidrogue des Etats-Unis l'opération aboutissait à l'arrestation de deux personnages centraux de la future connexion libanaise, les frères Jean et Barghev Magharian qui viennent d'être placés jeudi 23 mars sous écrou extraditionnel à la demande des Etats-Unis. En deux ans, ces agents de change libanais établis à Zürich, sans permis de travail ni autorisation de séjour, avaient blanchi plus d'un milliard de narcodollars par l'intermédiaire de banques ou de sociétés financières ayant pignon sur rue en Suisse. Révélée début novembre par la presse, la connexion libanaise deviendra, non seulement la plus retentissante affaire de recyclage d'argent sale découverte dans la Confédération, mais aussi un scandale politique sans précédent. [...] En quelques semaines, tout a basculé. Naguère encore portée au pinacle, Mme Elisabeth Kopp, la première femme élue au Conseil fédéral, austère ministre de la Justice et de la police, se retrouve subitement au banc des accusés. C'est elle qui a averti son mari, M. Hans Kopp, un avocat d'affaires à la vie tumultueuse et au passé controversé, d'avoir à quitter le conseil d'administration de la Sharkaçai Trading de Zürich, une des sociétés impliquées dans le blanchiment des narcodollars. A la suite d'un rapport accablant du procureur extraordinaire chargé d'enquêter sur les fuites de son ministère, Mme Kopp est contrainte de partir sans plus attendre, le 12 janvier. Dans un pays instinctivement attaché à ses institutions, le " Koppgate " aura semé les germes du doute. Le ver semble bel et bien dans le fruit, dans la pomme pour être précis et fidèle à la légende de Guillaume Tell. " Le vrai problème est dans cette Suisse trop accueillante pour les tricheurs et les malfrats de tout poil. Il est dans cette morale que notre pays a perdue à force d'aimer l'argent ", écrivait le quotidien 24 heures, de Lausanne. Reste à savoir dans quelle mesure les autorités fédérales se montreront maintenant capables de redorer leur blason et surtout de restaurer une confiance soumise, depuis quelques semaines, à rude épreuve. Le Monde du 27 mars 1989, Extraits de l'article de M. Jean-Claude Buhrer Contraints par les événements, les élus du Conseil national réagissaient en adoptant le 28 novembre 1989, un projet de loi portant révision du code pénal et visant à réprimer plus sévèrement le blanchiment de l'argent sale. Le Conseil national refusait cependant, lors de ce même débat, par 124 voix contre 66, d'adopter la proposition socialiste visant à inclure, comme le prévoyait l'avant-projet, la notion d'infraction par négligence. Cette loi a abouti à l'introduction de l'infraction de blanchiment dans le code pénal suisse. À l'origine de cet article se trouve la législation américaine qui l'a très directement inspiré comme cela est expressément reconnu dans l'un des considérants de l'arrêt rendu le 21 septembre 1994 par la cour de cassation pénale suisse " il s'agit d'une infraction inspirée du droit des Etats-Unis d'Amérique, qu'il a fallu insérer dans notre droit pénal ". Le dispositif de répression du blanchiment repose aujourd'hui, pour l'essentiel, sur l'article 305 bis du code pénal en vigueur depuis le 1er août 1990. Son premier alinéa dispose ainsi que " celui qui aura commis un acte propre à entraver l'identification de l'origine, la découverte ou la confiscation de valeurs patrimoniales dont il savait ou devait présumer qu'elles provenaient d'un crime, sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende ". Cette rédaction très large considère toute infraction grave - tout " crime ", c'est-à-dire, selon le droit suisse, une infraction passible d'une peine privative de liberté d'une année au moins - comme infraction préalable et prend en compte le fait que les fonds blanchis ne proviennent pas uniquement du trafic de stupéfiants, mais également d'autres activités criminelles. L'argent sale, dans la conception suisse, est donc l'argent provenant d'un crime, c'est-à-dire d'une infraction passible d'emprisonnement. A contrario, l'argent provenant d'activités qui ne sont pas juridiquement qualifiées de crime bénéficie de " l'impunité du blanchiment d'argent ". De ce point de vue, le fait de n'avoir pas défini en amont les infractions préalables au blanchiment constitue une lacune. Interrogé sur cet aspect par la Mission, le professeur Paolo Bernasconi a suggéré d'admettre le critère de " commerce armé " pour définir un commerce criminel relevant des dispositions pénales punissant le blanchiment : " Il faut se poser la question suivante. Le commerce armé, qui est pratiqué sur les territoires étrangers, lorsqu'il a des conséquences sur le territoire suisse, est punissable puisqu'il est armé. L'argent qui provient des produits de ce commerce armé peut-il faire l'objet de blanchiment punissable ? Oui, parce que c'est du commerce armé qualifié comme crime (art. 260 ter du code pénal suisse), qui par conséquent, constitue une infraction concernant le blanchiment (art. 305 du code pénal suisse). Mais si vous travaillez avec l'idée de contrebande, personne ne parvient à ce résultat. Cela ne marche pas. " Ainsi, en droit suisse, entre par exemple dans la catégorie des simples délits, la contrebande de cigarettes, activité dans laquelle la Suisse semble jouer un rôle central en Europe. Tous les revenus criminels ne sont pas punissables pour blanchiment " Les revenus de la contrebande [de cigarettes], récoltés par des courriers, sont ensuite rapatriés en cash ou par transaction virtuelle vers des fiduciaires suisses. L'argent n'a même pas besoin d'y être blanchi puisqu'il est le fruit d'une activité pénalement non punissable aux yeux de la loi helvétique. Nicolas Giannakopoulos estime à entre 5 et 20 les personnes prépondérantes dirigeant actuellement leurs trafics depuis notre pays. Considérés comme des hommes d'affaires en Suisse, ces individus sont souvent recherchés ou condamnés à l'étranger. 80% de ces acteurs auraient des liens directs avec les grandes organisations mafieuses italiennes. La récente décision d'extrader Gerardo Cuomo " en sa qualité de membre d'une organisation criminelle " pourrait donner un coup de frein à des " activités commerciales " jusqu'ici tolérées. Mais la Suisse, légalement, marche sur des braises. "  Extrait du dossier spécial de l'Hebdo du 14 décembre 2000 En mai 2000, la Suisse a criminalisé la corruption de fonctionnaires, ce qui en conséquence, a ajouté les actes de corruption parmi les infractions préalables au blanchiment, que ces actes se soient produits en Suisse ou à l'étranger. Dans le cadre des procédures de révision de son code pénal, la Suisse réfléchit également à la possibilité d'établir une responsabilité subsidiaire de l'entreprise qui pourrait également être sanctionnée, et non plus seulement l'employé indélicat qui aurait blanchi de l'argent ou corrompu un fonctionnaire, lorsque cette dernière tolère de telles pratiques. Constituent des circonstances aggravantes - et justifient une répression alourdie (cinq ans d'emprisonnement et un million de francs d'amende) - le fait d'agir comme membre d'une organisation criminelle, d'agir comme membre d'une bande formée aux fins de se livrer " de manière systématique " au blanchiment d'argent ou de réaliser un chiffre d'affaires ou un gain important en faisant métier de blanchir de l'argent. Le blanchiment est également punissable lorsque l'infraction principale a été commise à l'étranger et lorsqu'elle est aussi punissable dans l'Etat où elle a été commise (article 305 bis, alinéa 2). Cette exigence de réciprocité limite les possibilités pour la Suisse de punir le blanchiment, même si, en pratique, les infractions principales sous-jacentes au blanchiment punissables en Suisse le sont aussi généralement dans les pays étrangers. L'article 305 bis du code pénal suisse peut s'appliquer à celui qui recycle le produit d'un crime qu'il a lui-même commis dans le cas notamment où l'auteur du crime qui a produit les fonds ne peut plus être poursuivi de ce chef pour des raisons de procédure. Enfin, même en l'absence de la réalisation de l'infraction principale, le juge suisse considère que la tentative de blanchissage peut relever de l'article 305 bis du code pénal suisse (Cour de Cassation pénale du 21 septembre 1994). L'article 305 ter du code pénal également en vigueur depuis le 1er août 1990, complète la disposition précédente en introduisant une obligation générale d'identification du client ainsi que de tout ayant droit économique éventuel. Ainsi, " celui qui, dans l'exercice de sa profession, aura accepté, gardé en dépôt ou aidé à placer ou à transférer des valeurs patrimoniales appartenant à un tiers et qui aura omis de vérifier l'identité de l'ayant droit économique avec la vigilance que requièrent les circonstances " est susceptible de se voir infliger une amende ou une peine privative de liberté. Cet article 305 ter a été complété et permet, depuis le 1er août 1994, aux personnes visées à l'alinéa 1er de cet article d'user d'un droit de communication, aux autorités de poursuite pénales, des indices fondant le soupçon que ces valeurs patrimoniales proviennent d'un crime. 3.- La suppression des comptes anonymes En mai 1991, la Commission fédérale des banques publie une décision par laquelle elle oblige les intermédiaires financiers - avocat, notaire, gérant de fortune - à communiquer le nom de leurs mandants aux banques. Jusqu'à cette date, les banquiers qui devaient connaître le nom de leurs clients, en application de la convention de diligence, pouvaient se dispenser de cette formalité lorsque le client était lui-même représenté par un avocat, un notaire, une fiduciaire ou un gérant de fortune. L'intermédiaire financier attestait que l'identité de l'ayant droit lui était connue. Pour répondre aux exigences du GAFI - dont la Suisse fait partie - exprimées en juillet 1989, la CFB a décidé de ne plus accepter l'ouverture de comptes anonymes.  Rappelons que la note interprétative à la recommandation 11 du GAFI précise qu'" une banque ou une autre institution financière devrait connaître l'identité de ses propres clients, même s'ils sont représentés par des avocats afin de détecter et d'empêcher les transactions suspectes... ". Les comptes numérotés dont l'identité des titulaires n'est connue que d'un nombre très limité de hauts responsables des banques, sont en revanche, toujours autorisés en Suisse et existent en très grand nombre. A proprement parler, ce type de comptes ne constitue pas un obstacle à la lutte anti-blanchiment puisque leur existence n'entrave pas les procédures judiciaires.  Néanmoins, il reste toujours possible pour un avocat ou un notaire soumis au secret professionnel de ne pas dévoiler l'identité de l'ayant droit qu'il représente lorsque ces derniers effectuent un certain nombre d'opérations précisément définies dans ce que la Convention de diligence des banques appelle le formulaire R. Il s'agit par exemple du dépôt de sommes en paiement d'avances ou de frais de procédure, ou du dépôt de valeurs patrimoniales affectées à la réalisation d'opérations précises telles que partage successoral ou liquidation de régime matrimonial. La gestion de fortune est exclue de cette possibilité de représentation. 4.- La loi-cadre sur le blanchiment des capitaux du 10 octobre 1997 (loi L.B.A.) En prévoyant la pénalisation du blanchiment assortie de peines allant jusqu'à cinq ans d'emprisonnement et un million de francs suisses d'amende, la Suisse estimait s'être dotée d'un dispositif " mordant " incitant banquiers et financiers à la vigilance. En pratique, cette législation n'a pas apporté de changements notables. Les autorités pénales n'ont reçu, en application du droit de communiquer, que quelques dizaines de déclarations de soupçons et la Suisse a continué, au cours des années 1990, d'accueillir en masse les capitaux douteux et notamment l'argent sale des pays de l'Est mais aussi des pays de l'Union européenne. Genève, haut lieu du blanchiment des capitaux Genève est un des cantons suisses les plus touchés par les affaires de blanchiment d'argent et de corruption, puisque pas moins de treize gros dossiers touchant les pouvoirs économiques, financiers ou politiques en Europe y transitent actuellement. Le procureur général Bernard Bertossa a noté vendredi, à l'issue d'une réunion à Genève de 35 magistrats italiens, suisses, espagnols et français qui ont demandé des moyens légaux renforcés pour lutter contre la corruption internationale, que même si la corruption ne frappe " pas, ou pas encore " les milieux politiques et économiques helvétiques, " des fonds ayant servi à corrompre, ou provenant de la corruption, sont souvent passés par la Suisse ou y restent ". M. Bertossa et le procureur Laurent Kasper-Ansermet sont saisis de plus d'une dizaine de commissions rogatoires internationales, le seul canton de Genève ayant eu à connaître depuis le début de l'année de 127 demandes d'aide pénale. La France arrive en tête, surtout avec 53 affaires, dont certaines cependant souvent minimes " liées à des délits transfrontaliers ", selon le greffier-en-chef de l'instruction pénale à Genève. L'Italie a fait 21 demandes, les Etats-Unis 10, l'Allemagne 9, la Belgique et l'Espagne 7, suivis de l'Autriche 4 et du Portugal 3. Concernant la France, le Crédit Lyonnais, notamment, est concerné par la faillite de la holding genevoise Sasea, animée par l'italien Florio Fiorini. Sur demande du juge français Philippe Courroye, on examine aussi sur les bords du lac Léman le dossier qui oppose le maire de Lyon, Michel Noir, à son gendre Pierre Botton. Des sociétés proches de ce dernier ont ouvert des comptes à la filiale genevoise de la Banque de l'Union européenne. Sur demande du juge marseillais Pierre Philippon, six actes d'enquête concernant les finances du club de football Olympique de Marseille se sont déroulés en Suisse, rappelait cet été une enquête du quotidien " Tribune de Genève ". Poursuivi par la justice espagnole, l'ancien chef de la Guardia Civil, Luis Roldan, qui aurait empoché des commissions illégales, a ouvert, par des intermédiaires helvétiques, plusieurs comptes en Suisse. Dans le cadre de l'instruction ouverte contre un ancien gouverneur de la banque d'Espagne, Mariano Rubio, dont le nom est cité dans un délit d'initié concernant la banque Ibercop, la justice helvétique se penche sur plusieurs comptes ouverts à Genève par sa femme et un associé. Genève est également saisi dans le cadre de l'affaire de la Société belge d'Assurances Mutuelles des administrations publiques (SMAP). Le récent scandale de l'affaire du promoteur allemand Juergen Schneider et celui de la privatisation de la cimenterie grecque Aget Herakles, dans laquelle un ancien Premier ministre est soupçonné d'avoir reçu des pots de vins versés en Suisse, occupent également la justice. Enfin, plusieurs demandes italiennes sont traitées à Genève, toutes peu ou prou en rapport avec l'opération " Mani Pulite " (mains propres). Malgré les récentes restrictions à la pratique du secret bancaire en Suisse, Genève reste une terre d'accueil privilégiée pour le blanchiment ou la dissimulation de capitaux, grâce à un tissu très dense et croisé de fiduciaires et de sociétés financières. Dépêche de l'AFP, du 9 septembre 1994 Le dispositif pénal et réglementaire de la Suisse révélant son insuffisance et son incapacité à endiguer le flot des affaires de délinquance financières qui aboutissement principalement dans les cantons de Zürich, Lugano et Genève, certains magistrats suisses fortement engagés dans ce combat font comprendre qu'il est grand temps de faire évoluer les choses, considérant la démocratie suisse désormais menacée.  L'Union européenne a, de son côté, adopté depuis 1991 une directive anti-blanchiment directement inspirée des principes du GAFI. Dans les différents pays de l'Union européenne, une unité de renseignement financier est chargée de recueillir, d'exploiter et de transmettre à la justice les déclarations de soupçons des banquiers ou des professionnels exposés au risque de blanchiment. La Suisse manque à l'appel ; elle ne peut s'isoler davantage et décide alors de modifier sa législation. Les travaux préparatoires commencent en 1995 et s'achèvent sur l'adoption, le 10 octobre 1997, d'une loi fédérale cadre contre le blanchiment des capitaux, dite loi L.B.A. Encore une fois, la Suisse donne le sentiment d'avoir évolué sous la pression, certains estimant que " les pressions américaines ont joué un rôle-clef dans la genèse de cette législation ", d'autres allant même jusqu'à affirmer : " La loi helvétique sur le blanchiment d'argent a été dictée par les Américains. Elle rompt la présomption d'innocence, car elle permet à un dénonciateur de bloquer de l'argent sans preuves. " 21 Ce texte instaure une obligation de communiquer les soupçons à un Bureau de communication, également appelé MROS, et soumet l'ensemble des intermédiaires financiers - bancaires et non bancaires - à ce dispositif. La loi repose par ailleurs sur le principe spécifique à la Suisse de l'autorégulation. Les intermédiaires financiers adhèrent à des organismes d'autorégulation (OAR) et relèvent, soit d'une autorité de surveillance spécifique comme, par exemple, la Commission fédérale des banques, soit de l'Autorité de contrôle créée par la LBA. Celle-ci surveille les différents OAR ainsi que les intermédiaires financiers qui lui sont directement rattachés. En conséquence, il faut distinguer au sein de l'ensemble générique des intermédiaires financiers : - les intermédiaires financiers soumis à une surveillance définie par une loi spéciale. C'est le cas des assurances, des bourses ou des banques qui relèvent d'autorités de surveillance spécifiques. Ces intermédiaires peuvent par ailleurs s'affilier à un organisme d'autorégulation (ex. : Association suisse des banquiers). Dans ce cas, l'affiliation à un OAR ne résulte pas de la loi LBA mais de la pratique de l'autorégulation acceptée par les Autorités de surveillance. - les intermédiaires financiers non réglementés sur le plan prudentiel qui s'affilient à un organisme d'autorégulation (OAR) et qui sont sous la surveillance de ce dernier au regard des dispositions anti-blanchiment de la LBA, c'est le cas par exemple des gestionnaires de fortune indépendants. L'Autorité de contrôle surveille à son tour les OAR qu'elle agrée ou refuse. - les intermédiaires financiers non affiliés à un OAR qui dépendent directement de la surveillance de l'Autorité de contrôle qui leur délivre une autorisation d'exercer. Par convention, on désignera sous le terme d'intermédiaires financiers, les intermédiaires financiers qui relèvent, en application de la L.B.A., d'un O.A.R. ou de l'Autorité de contrôle, les intermédiaires financiers bancaires répondant, quant à eux, à la terminologie d'intermédiaires bancaires ou plus simplement de banques. La loi instaure une série d'obligations de diligence, conformes aux Quarante Recommandations du GAFI : vérification de l'identité du cocontractant (art. 3), identification de l'ayant droit économique (art. 4) - avec renouvellement éventuel de cette procédure au cours de la relation d'affaires, si des doutes surviennent -, obligation de clarification " de l'arrière-plan économique et [du] but d'une transaction ou d'une relation d'affaires " lorsque " la transaction ou la relation d'affaires paraissent inhabituelles, sauf si leur légalité est manifeste " ou que " des indices laissent supposer que des valeurs patrimoniales proviennent d'un crime ou qu'une organisation criminelle exerce un pouvoir de disposition sur ces valeurs " (art. 6), obligation d'établir et de conserver pendant dix ans les documents relatifs aux transactions effectuées et aux classifications requises, mesures organisationnelles pour empêcher le blanchiment d'argent, etc. Toutefois, l'apport essentiel de la LBA repose sur la création d'une obligation de communiquer au lieu d'un simple droit de communication des soupçons prévu par le code pénal. En cas de soupçon de blanchiment, les obligations des intermédiaires financiers sont les suivantes :  - information du Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent ; - blocage des avoirs ayant un lien avec les informations communiquées, jusqu'à réception d'une décision de l'autorité de poursuite pénale compétente - au maximum, durant cinq jours ouvrables à compter de l'information du Bureau de communication - en s'abstenant d'informer les personnes concernées ou des tiers. Le banquier ou l'intermédiaire financier qui procède à une telle communication et au blocage des fonds ne peut être poursuivi pour violation du secret professionnel ou être rendu responsable de violation de contrat, s'il a fait preuve de la diligence requise par les circonstances. En conséquence de l'adoption de la loi sur le blanchiment d'argent, la Commission fédérale des banques a adopté une nouvelle circulaire  98-1 sur le blanchiment des capitaux, qui abroge la circulaire précédente. Ce nouveau texte a apporté quelques modifications aux directives antérieures - d'ampleur modeste, selon la CFB, car la LBA se serait précisément alignée sur les principaux devoirs fondamentaux en matière d'organisation, de comportement et de documentation qu'elle avait dégagés. Les adaptations concernent essentiellement l'élargissement du champ d'application du dispositif de lutte au-delà du domaine bancaire - dans la limite de la compétence de la CFB (fonds de placement et négociants en valeurs mobilières) -, l'instauration du devoir d'annonce des soupçons et la formalisation des règles applicables aux avoirs de personnalités politiques importantes. De même, une nouvelle version de la Convention de diligence des banques révisée (CDB) qui tient compte de la LBA a pris effet le 1er juillet 1998. Elle comprend des dispositions plus strictes que la CDB antérieure sur différents points - notamment, celui de l'acception de mandats de gestion de fortune sur des avoirs déposés auprès de tiers, de même que celui de l'exécution d'opérations de négoce sans relation avec des comptes existants auprès de la banque. II.- DES BANQUES SUISSES PEU IMPLIQUÉES DANS LA LUTTE ANTI-BLANCHIMENT L'Association suisse des banquiers (ASB) manifeste une volonté apparente de faire de la Suisse une des places financières les plus irréprochables. Elle s'est engagée dans cette voie il y a plus de vingt ans en élaborant la Convention de diligence des banques, qui connaît aujourd'hui sa cinquième édition et qui constitue le texte de référence des banquiers suisses.  L'ASB a publié de multiples recommandations interprétatives concernant notamment l'application de la loi-cadre LBA de 1997, telles que la recommandation concernant le blocage des comptes et l'interdiction d'informer ou la recommandation concernant la gestion des valeurs patrimoniales faisant l'objet d'un tel blocage. La Commission fédérale des banques (CFB) fait preuve, de son côté, du souci de lutter contre le blanchiment. Une centaine de personnes travaillent à la CFB qui n'en comptait que trois ou quatre il y a une vingtaine d'années. La CFB est l'auteur de la circulaire n° 98-1, véritable vade-mecum du banquier en matière de lutte anti-blanchiment.  La Commission a dernièrement décidé de jouer la transparence en publiant par exemple sur son site Internet le rapport d'enquête sur les fonds de l'ex-dictateur nigérian Sani Abacha et de sa famille, qui ont été acceptés par certaines banques en Suisse, en violation manifeste de leurs obligations. L'enquête a révélé des comportements individuels lourdement contestables.     " Des défaillances graves " Depuis le mois de novembre 1999, la CFB examine si dix-neuf banques en Suisse ont respecté les obligations de diligence qui découlent de la loi sur les banques et d'autres lois applicables lors de l'acceptation et de la gestion de fonds provenant de l'entourage de l'ancien président du Nigeria, Sani Abacha. [...] La CFB a déployé une énergie considérable dans cette procédure administrative. D'importants volumes de documents devaient être analysés. Des discussions avec les directions de plusieurs banques concernées ont eu lieu. Dans le cas d'un établissement, toutes les personnes effectivement ou potentiellement concernées ont été formellement entendues. Les ressources investies par la CFB sont en relation avec ces efforts puisque jusqu'à 12 personnes, soit 14 % de l'effectif global de la CFB, ont été impliquées dans les procédures et les vérifications annexes. [...] Chaque état de fait se distingue des autres de façon importante. Les banques examinées ont eu des comportements radicalement différents. L'appréciation de leurs comportements s'avère par conséquent différenciée. Il est possible de former trois groupes. Banques ayant eu un comportement irréprochable : Cinq banques ont pleinement respecté leurs obligations de diligence : Banca del Gottardo, Citibank N.A., Goldman Sachs & Co. Bank, Merrill Lynch et UBS AG. Ces banques se sont comportées de manière correcte parce qu'elles ont procédé à des clarifications approfondies relatives à la situation personnelle et économique de leurs clients et lorsqu'elles ont eu connaissance de faits nouveaux ou en cas de doutes persistants, pris en temps utile les mesures qui s'imposaient telles que la rupture de la relation d'affaires ou l'annonce aux autorités compétentes. [...] Banques ayant montré des points faibles : Dans le cas de diverses banques, la CFB a constaté des points faibles ou des défaillances qui n'atteignaient pas un degré de gravité tel que des mesures contraignantes se seraient avérées nécessaires. Ce groupe se compose des banques Banque Edouard Constant SA, Banque Nationale de Paris (Suisse) SA, Banque Barings Brothers (Suisse) SA, J. Henry Schroder Bank, Pictet & Cie et SG Rüegg Bank AG. Dans le cas de la plupart de ces banques, il s'est avéré nécessaire de critiquer la clarification insuffisante ou tardive de l'arrière-plan économique. Dans certains cas, des manquements au plan de l'organisation telles que l'application traînante de décisions internes ou, dans un cas, l'absence de directives internes relatives à la politique commerciale avec des personnalités politiques exposées, ont été critiquées. Banques ayant montré des défaillances plus graves : Dans le cas du troisième groupe de banques, l'enquête a établi des défaillances en partie graves et des défaillances ou des comportements erronés individuels crasses. Il faut citer dans ce groupe trois banques du Crédit Suisse Group (Crédit Suisse, Bank Hofmann et Bank Leu), Crédit Agricole Indosuez (Suisse) SA, UBP Union Bancaire Privée et MM. Warburg Bank (Schweitz) AG. Extraits du rapport de la Commission fédérale des banques " Fonds Abacha " auprès des banques suisses, 30 août 2000. Est-il possible pour autant de délivrer un satisfecit général au système bancaire suisse lorsque l'on sait que le Bureau de communication, pour sa deuxième année d'activité, n'a enregistré que 313 communications venant des banques alors que le volume des sommes gérées par la place bancaire suisse est actuellement estimé à 4 000 milliards de dollars.  A.- UN NOMBRE DÉRISOIRE DE DÉCLARATIONS DE SOUPÇONS 1.- Une réticence de principe L'obligation de communiquer prévue par la LBA a fait l'objet de vives discussions et de profondes réticences lors de la discussion de ce projet. Les travaux préparatoires, en 1995, montrent que l'une des principales questions en débat était de savoir s'il fallait imposer cette obligation ou se satisfaire d'une demande de blocage des avoirs par les intermédiaires financiers. A l'exception des autorités pénales et des postes suisses, les représentants consultés - Association suisse des banquiers, Fédération suisse des avocats, Fédération suisse des notaires, Chambre fiduciaire, Banque nationale suisse, Union suisse des assureurs privés - s'étaient prononcés contre l'obligation de communiquer.  " Une avalanche de communications compromettrait le secret bancaire " Les milieux consultés étaient, dans l'ensemble, d'avis qu'il était fondamentalement souhaitable de créer une loi sur le blanchissage d'argent. [...] Etant donné la participation active de la Suisse au Groupe d'action financière (GAFI) et les efforts du Conseil fédéral pour lutter contre le blanchissage, il était d'ailleurs exclu, pour des raisons politiques, de renoncer à poursuivre l'élaboration d'une telle loi. [...] Il s'agissait de savoir si, en cas de soupçon fondé de blanchissage, il faudrait imposer aux intermédiaires une obligation de communiquer, ou si l'on se contenterait de leur demander de bloquer les avoirs incriminés. [...] A l'exception des représentants des autorités pénales et des PTT, les participants à l'audition rejettent l'obligation de communiquer, estimant que cette obligation reviendrait à confier aux intermédiaires financiers des tâches de police, ce qui serait inadmissible. Toujours selon eux, elle aboutirait aussi forcément à une quantité de dénonciations injustifiées, que le Bureau de communication en matière de blanchissage ne serait guère en mesure de traiter. Enfin, cette avalanche de communications compromettrait le secret bancaire, atout majeur de notre place financière. Quant au simple blocage des avoirs, les participants y voient un moyen efficace d'arriver au but recherché. Extraits du message fédéral n° 96-055 du 17 juin 1996 relatif à la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchissage d'argent dans le secteur financier. Malgré cette opposition, les membres du groupe de travail de l'administration ont approuvé, à l'exception de la CFB, l'obligation de communiquer en se fondant sur le fait que le GAFI attachait beaucoup d'importance à ce principe et qu'en y dérogeant, la Suisse s'exposerait à des pressions extérieures.     En abandonnant l'obligation de communiquer, la Suisse s'exposerait à des pressions extérieures " Le simple blocage des avoirs compromettrait le but même de la loi : les valeurs patrimoniales suspectes seraient certes bloquées, mais il deviendrait plus difficile d'en identifier les ayants droit économiques. D'autre part, [...] il ne faut pas surestimer l'afflux de dénonciations injustifiées, le seuil d'application de l'obligation de communiquer étant placé très haut en Suisse, par rapport à d'autres pays. Enfin, en abandonnant l'obligation de communiquer, la Suisse s'exposerait rapidement à des pressions extérieures, la majorité des Etats du GAFI la connaissant en effet, notamment ceux de l'Union européenne. Dans la lutte contre le blanchissage d'argent, la présidence du GAFI paraît elle aussi attacher beaucoup d'importance à l'obligation de communiquer. Au début de 1996, le GAFI a en effet ouvert le débat pour décider si l'obligation de communiquer imposée aux intermédiaires financiers serait inscrite dans ses recommandations en tant qu'instrument obligatoire du dispositif de prévention. " Extraits du message fédéral n° 96-055 du 17 juin 1996 relatif à la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchissage d'argent dans le secteur financier. En effet, le fait pour la Suisse d'être membre fondateur du GAFI, dont elle avait assuré la présidence en 1992 et dont elle avait reconnu les 40 Recommandations, la conduisait inexorablement à transposer ces principes dans son droit interne. Le message fédéral précité y fait d'ailleurs explicitement référence. " La présente loi tient compte des engagements internationaux de notre pays. Pour cette raison, il est souhaitable qu'elle entre en vigueur rapidement, d'autant plus que la Suisse sera soumise [...] à une deuxième évaluation du pays de la part du GAFI [...] " (Point 51). Les défenseurs de l'obligation de communiquer ne manquèrent d'ailleurs pas de rappeler que la majorité des Etats du GAFI et les pays de l'Union européenne avaient posé cette obligation et, qu'à l'époque, parmi les 27 membres du GAFI, seuls le Canada - qui envisageait de l'introduire - la Suisse et la Turquie ignoraient l'obligation d'informer imposée aux intermédiaires financiers. Le Conseil fédéral suisse a donc tranché en faveur de l'obligation de communiquer, estimant que le seul blocage des avoirs ne permettrait pas de lutter efficacement contre le blanchiment en laissant aux personnes soupçonnées une trop grande facilité pour quitter le pays et brouiller les pistes. L'obligation de communiquer a ainsi été instaurée contre la volonté des intermédiaires financiers et des banques. Il n'est donc pas surprenant que ceux-ci aient quelques réticences à l'appliquer et que le système finalement adopté par la Suisse n'aboutisse qu'à un nombre très faible de déclarations de soupçons. Le Bureau de communication ou MROS destinataire des déclarations de soupçons, a publié depuis sa création deux rapports d'activités portant respectivement sur les périodes 1er avril 1998 - 31 mars 1999 et 1er avril 1999 - 31 mars 2000 dont on peut retenir les éléments suivants :  Jusqu'au 1er avril 1998 date d'entrée en vigueur de la loi fédérale relative au blanchiment, les autorités de poursuites pénales enregistrent chaque année, sur la base de l'article 305 ter du code pénal suisse prévoyant un droit de communication, environ 30 à 40 communications, en provenance des intermédiaires financiers. Au terme de sa première année d'activité (1998-1999) le Bureau a reçu 160 communications représentant 333,7 millions de francs suisses - soit 1,34 milliard de francs français - soit 6 milliards de francs français. Pour la période suivante (1999-2000), le MROS a enregistré 370 communications correspondant à un montant de 1,5 milliard de francs suisses, 85 %de ces annonces provenant des banques. Il est mathématiquement indéniable, comme certains interlocuteurs l'ont souligné devant la Mission, que l'on a assisté en un an à une progression de 231 % du nombre des communications et à une augmentation de 448 % du montant des sommes concernées par ces mêmes communications. Cette argumentation purement quantitative n'est destinée qu'à masquer la réalité. En effet, ces pourcentages ne peuvent pas faire oublier l'extrême modestie de ces résultats en valeur absolue, compte tenu de l'importance et du poids de la place financière suisse. Rappelons qu'il y avait 372 établissements bancaires dénombrés au 31 décembre 1999 et que le Bureau de communication a reçu 313 déclarations venant des banques soit, en moyenne théorique, moins d'une déclaration par banque et par an. Comment les banques suisses peuvent-elles, dans ces conditions, convaincre de leur réelle volonté de faire de la lutte anti-blanchiment une de leur priorité essentielle ? Les autorités suisses invoquent la logique de l'autorégulation pour expliquer et se satisfaire de la faiblesse du nombre des déclarations de soupçon. Selon elles, par le jeu d'une autodiscipline préventive mise en place au sein des professions concernées, il s'opère un filtrage préalable ne laissant parvenir au Bureau de communication que les seuls cas sur lesquels pèsent de sérieux soupçons de blanchiment.     Nous avons toujours considéré qu'il n'était pas essentiel d'avoir une myriade d'annonces " M. Ricardo SANSONETTI : S'agissant de l'efficacité des systèmes d'annonce de soupçons, nous avons toujours considéré qu'il n'était pas essentiel d'avoir une myriade d'annonces mais qu'il importait que les annonces correspondent vraiment à un état de fait devant être annoncé et surtout qu'il y ait un suivi. L'efficacité d'un système d'annonce se mesure moins au nombre d'annonces qu'au rapport entre le nombre d'annonces et le suivi qui leur est donné. Sur le plan national, il est clair que les systèmes qui aboutissent au plus grand nombre d'annonces ne sont pas les plus efficaces. Le système britannique qui en produit environ dix mille par an est assorti d'un ratio de suivi extrêmement faible. Dans le système néerlandais, dépourvu d'une définition claire des soupçons, qui prévoit l'annonce des " unusual transactions ", le suivi est également difficile à mesurer. " Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Ricardo Sansonetti, Chef suppléant de la section marchés financiers, septembre 1999. La Suisse n'a pas souhaité opter pour un système de déclaration systématique de toute transaction inhabituelle, il convient donc d'apprécier l'efficacité de son dispositif non pas par rapport aux pays qui ont fait ce choix mais par rapport aux autres dispositifs de déclarations plus subjectifs qui font appel à la notion de soupçon et laissent aux personnes déclarantes la possibilité d'apprécier s'il convient ou non de faire une telle déclaration. Mais même dans ce cadre, la Suisse se situe encore à un niveau particulièrement faible compte tenu de l'importance de sa place financière. Il apparaît plutôt que la pénurie de déclarations de soupçons dont le Bureau de communication se trouve victime vient essentiellement de deux facteurs : la contrainte du blocage des fonds et la définition relativement floue de la notion de relation d'affaires et de soupçon fondé.  2.-  Une interprétation restrictive des recommandations du GAFI L'obligation de communiquer en cas de soupçon de blanchiment d'argent résulte de l'article 9 de la LBA qui prévoit que " l'intermédiaire financier qui sait ou qui présume, sur la base de soupçons fondés que les valeurs patrimoniales impliquées dans la relation d'affaires ont un rapport avec une infraction au sens de l'article 305 bis du code pénal... doit en informer sans délai le Bureau de communication... ". A la lecture de la loi, l'obligation de communiquer n'existe pas en dehors de la relation d'affaires, ce que confirment les travaux préparatoires de la LBA. " Cette obligation [de communiquer] n'existe pas si, lors du premier contact établi sans engagement avec un client, l'intermédiaire renonce à engager une relation d'affaires qui le mènerait plus loin. Ainsi, dans des cas manifestement douteux, il est libre de décider s'il veut véritablement instaurer une telle relation. S'il décide d'y renoncer, son activité n'aura créé aucun risque de blanchissage d'argent, raison pour laquelle il n'y a aucun motif de lui imposer des obligations plus étendues ". 22 En somme, soit il n'existe pas de relation d'affaires et seul s'applique alors un simple droit de communication aux autorités pénales prévu à l'article 305 ter du code pénal, soit il existe une relation d'affaires et, dans ce cas seulement, il y a une obligation de communiquer au Bureau de communication. La Commission fédérale des banques a adopté une autre position. Pour autant, existe-t-il véritablement une obligation de communiquer en dehors de la relation d'affaires ? Interrogé par la Mission en septembre 1999 sur ce sujet, le juge d'instruction genevois Paul Perraudin a apporté les précisions suivantes :     L'ouverture d'un compte bancaire suffit à créer la relation d'affaires " M. le président : Je me demande si j'ai bien compris ce que vous vouliez dire quant à la définition de la notion de relation d'affaires. Vous nous avez dit que le principe de l'autorégulation ou de l'autocontrôle était une bonne chose. Toutefois, j'ai relevé d'une part l'imprécision de la notion du soupçon fondé et la difficulté pour les établissements concernés d'établir eux-mêmes cette déclaration ou annonce, d'autre part, le flou que revêt la notion de relation d'affaires tel que cela ressort du rapport du Bureau de communication au paragraphe 50. Avez-vous un point de vue sur cette notion de relation d'affaires ? Cela nous éclairerait. M. Paul PERRAUDIN : En Suisse, la relation d'affaires, c'est essentiellement la relation de compte. M. le président : Compte ouvert ? M. Paul PERRAUDIN : Compte ouvert alors même qu'il ne serait pas encore opérationnel. Il peut y avoir un décalage entre l'ouverture du compte et son utilisation. La circulaire 98-1 de la Commission fédérale des banques, qui s'adresse uniquement aux banques et non pas aux autres intermédiaires financiers, prévoit que l'obligation d'annonce est également applicable hors relation d'affaires, hors relation de compte.  Imaginez que quelqu'un se présente dans une banque avec de faux titres, repérés comme tels, la banque doit en informer le Bureau de communication alors même qu'elle aurait décliné d'emblée la relation d'affaires. Pour les intermédiaires financiers bancaires, la circulaire sur le blanchiment a en effet introduit une obligation d'annonce, même hors relation d'affaires, lorsqu'il y a soupçons fondés manifestes que les valeurs patrimoniales sont d'origine criminelle. " Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Paul Perraudin, juge d'instruction à Genève, en septembre 1999 La Commission fédérale des banques, en tant qu'autorité de surveillance de ce secteur, a, dans sa circulaire 98-1 du 26 mars 1998, rassemblé un certain nombre de directives relatives à la prévention et à la lutte contre le blanchiment de capitaux. Ce faisant, la CFB a effectivement donné une interprétation extensive de l'obligation de communiquer. Au titre des procédures de clarification à effectuer par le banquier, la circulaire 98/1 de la CFB précise qu'il " n'appartient pas aux intermédiaires financiers (...) de rechercher systématiquement lors de chaque transaction un éventuel acte délictueux " (point 21) avant de distinguer " les obligations dans les relations d'affaires " (point 23) des " obligations hors relation d'affaires " (point 22). Dans le cadre de la relation d'affaires le banquier, outre l'obligation de communiquer, doit procéder à un certain nombre de clarifications des transactions ou opérations qui paraissent inhabituelles. Hors de la relation d'affaires, le banquier n'est pas tenu de procéder à ces clarifications mais il doit néanmoins se soumettre à l'obligation d'informer. Ainsi " s'il a des soupçons fondés manifestes que des valeurs patrimoniales sont d'origine criminelle, il en informe les autorités pénales compétentes et le Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent ". (point 22 de la circulaire n° 98-1) Cette prise de position de la CFB subordonne donc l'obligation de communiquer, en dehors de la relation d'affaires, à la condition qu'il y ait des soupçons fondés manifestes, alors que les seuls soupçons fondés sont retenus pour entraîner l'obligation de communiquer dans le cadre de la relation d'affaires. Rappelons que, selon le Message précité des autorités fédérales, " des soupçons sont considérés comme fondés lorsqu'il existe un signe concret ou plusieurs indices qui font craindre une origine criminelle des valeurs patrimoniales. " De fait, la situation où existeraient des soupçons fondés manifestes, se présente rarement en dehors de la relation d'affaires. Il ne s'agirait que d'une hypothèse d'école selon certains banquiers.     L'obligation d'annonce en dehors de la relation d'affaires est une situation théorique M. le président : Il semblerait que le Bureau de communication ait lui-même une certaine difficulté à donner un contenu très précis à la notion de relation d'affaires. Dans le cas où vous refuseriez, en fonction de vos critères, d'accepter l'ouverture d'un compte, pour des raisons liées au doute ou au soupçon que vous pourriez avoir sur l'origine des fonds, vous sentiriez-vous néanmoins dans l'obligation de faire une déclaration ou bien vous en tiendriez-vous là ? M. Claude-Alain BURNAND : La réponse est contenue dans la loi et dans les directives de la Commission fédérale des banques. En principe, lorsque nous déclinons une relation d'affaires, nous n'avons pas l'obligation d'annonce, sauf en cas de soupçons manifestement fondés, ce qui est très rare, voire inexistant. Lorsque dans une conversation, nous avons l'impression qu'une personne qui veut entrer en relation de compte n'est pas quelqu'un de sérieux, nous n'avons pas d'éléments concrets qui nous permettent de considérer que les fonds qu'il nous propose sont en relation avec un délit. On pourrait imaginer que vienne nous voir une personne dont nous aurions lu le nom dans un journal qui nous aurait été envoyé par un de nos correspondants étrangers. En ce cas, nous aurions la faculté, voire l'obligation, de dénoncer, mais c'est une situation théorique. " Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Claude-Alain Burnand, Secrétaire général de Paribas Suisse SA, en septembre 1999 L'ancien responsable du Bureau de communication, M. Daniel Thelesklaf, dans le premier rapport d'activité du MROS, constatait cette réalité : " La LBA contribuera à une amélioration sensible de ce dispositif en introduisant notamment une obligation de déclaration de soupçons dont il faut relever le caractère incomplet en raison du fait que l'obligation ne naît qu'au moment de la relation d'affaires et la lecture restrictive qu'en font les institutions financières. Le secteur financier suisse tend plutôt à se prémunir contre les blanchisseurs en étant scrupuleux lors du début des relations d'affaires et en privilégiant ainsi le refus d'engager des relations d'affaires avec les clients douteux. " (point 50) La Suisse a ainsi adopté une interprétation " restrictive " des recommandations du GAFI.  Surtout, la distinction ainsi opérée par les autorités suisses et la restriction du devoir d'information hors relations d'affaires aux seules situations où naissent des soupçons " fondés " et " manifestes " ne répondent aucunement aux demandes du GAFI. Les termes généraux de sa Recommandation 15 sont en effet sans ambiguïté et ignorent une telle distinction : " Si les institutions financières suspectent que des fonds proviennent d'une activité criminelle, elles devraient être obligées à déclarer rapidement leurs soupçons aux autorités compétentes. " Le législateur français en a d'ailleurs tiré toutes les conséquences, puisqu'il avait imposé dès 1990 (art. 3 de la loi n° 90-614 du 12 juillet 1990, modifié par l'article 72 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993) que les organismes financiers déclarent non seulement " les sommes inscrites dans leurs livres " mais également " les opérations qui portent sur des sommes " - c'est-à-dire, qu'une relation d'affaires soit établie ou pas - lorsque celles-ci leur paraissent provenir du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles. Il en est de même de la quasi-totalité des législations des pays européens. Sur ce point, la législation suisse apparaît donc pour le moins en retrait - voire totalement défaillante - alors même que c'est au moment de son intégration au système financier officiel que l'argent sale apparaît le plus vulnérable. 3.- La contrainte du blocage des fonds Les banquiers réalisent des opérations commerciales et sont, par définition, contraints de forcer leur nature pour effectuer tout acte qui irait à l'encontre de cet objectif marchand. En Suisse, comme ailleurs, la démarche consistant à faire une déclaration de soupçons auprès d'une structure ad hoc n'est jamais facile pour une banque.  En Suisse, elle s'accompagne de l'obligation qui, commercialement, est loin d'être neutre, de bloquer les avoirs concernés par la déclaration de soupçons pendant un délai de cinq jours maximum sans pouvoir informer les personnes concernées ou les tiers (article 10 de la LBA). Avant même l'adoption de la loi LBA, l'Association suisse des banquiers (ASB) était déjà intervenue, dans le cadre du simple droit de communication, par la voie d'une Recommandation, pour éviter " d'éventuels malentendus entre les banques et les autorités de poursuite pénale face au conflit d'intérêt qui peut exister entre la nécessité de ne pas entraver l'enquête pénale (...) et le devoir de loyauté de la banque ". L'A.S.B a, par ailleurs, publié le 26 mars 1999, une recommandation n° 1429 D qui complète la recommandation précitée, et qui concerne la gestion des valeurs patrimoniales faisant l'objet d'une mesure de blocage. En application de cette recommandation, les instructions de placement données par le client ou son représentant ne peuvent être exécutées qu'avec l'accord de l'autorité pénale. S'agissant des mandats de gestion de fortune ceux-ci continuent en revanche d'être exécutés jusqu'à leur révocation ou leur modification par le juge. En ce qui concerne les valeurs patrimoniales pour lesquelles il n'existe pas d'instructions de placement, l'autorité pénale donne des instructions concrètes de placement et peut accorder à la banque un mandat de gestion de fortune dont l'autorité pénale fixe le contenu. Il apparaît donc clairement que l'annonce faite au Bureau de communication qui déclenche le blocage des avoirs représente une entrave des relations commerciales et peut constituer un frein pour le banquier qui hésitera à altérer aussi profondément ses relations avec un client qui lui aura fait une entière confiance. Ce système très rigoureux qui entraîne le blocage immédiat des avoirs travaille précisément à l'encontre du but recherché, puisqu'il retient plus qu'il n'encourage la déclaration de soupçons. 4.- Des obligations de déclarer les soupçons fondés sur l'exclusive bonne volonté des banquiers Les banquiers, dans la conception suisse de l'autorégulation, étant considérés comme les mieux placés professionnellement pour identifier ou percevoir la provenance douteuse des avoirs déposés ou qui transitent sur un compte, l'efficacité du système repose donc in fine sur le bon vouloir et la diligence des établissements bancaires comme le soulignait devant la Mission le procureur Bernard Bertossa en septembre 1999. Dans les affaires sensibles, nous découvrons par d'autres sources des opérations concernant des établissements bancaires suisses M. Bernard BERTOSSA : Je pense que l'efficacité est extrêmement limitée dans la mesure où le signalement dépend de la diligence et de la bonne volonté de l'intermédiaire financier lui-même. Dans les affaires sensibles, nous n'avons pas de signalement avant que nous ne découvrions par d'autres sources des opérations concernant des établissements bancaires suisses, à quelques exceptions près, comme l'affaire dite de la Bank of New-York qui a défrayé la chronique ces dernières semaines. Nous avons reçu treize signalements de banques suisses relatives à des phénomènes relativement périphériques par rapport à l'enquête américaine dont la presse s'est fait l'écho ". Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Bernard Bertossa, Procureur Général du canton de Genève, en septembre 1999 Dans ce contexte, compte tenu des conséquences commercialement contraignantes de l'obligation d'informer (blocage des fonds, non-information du client...), des possibilités de l'éviter en refusant la relation de compte et des marges importantes d'appréciation laissées à l'intermédiaire financier sur la base d'une notion assez floue de soupçon fondé (moins qu'une certitude, plus qu'un sentiment...), il n'est pas surprenant que le nombre d'annonces reçues, de la part des banquiers, par le Bureau de communication soit aussi peu élevé. Si l'on examine, par ailleurs, l'origine des éléments qui ont conduit les banquiers à informer le Bureau de communication, on s'aperçoit que, dans une proportion considérable, cette déclaration est généralement motivée par la lecture des informations livrées par la presse qui alerte ainsi les responsables des banques. Le deuxième rapport d'activité du Bureau de communication (31 mars 1999-1er avril 2000) montre que les révélations contenues dans les médias arrivent en tête des motifs qui ont entraîné la communication. Principaux motifs des communications   1998/1999 1999/2000   nombre % nombre % Médias 31 19 131 35 Arrière-plan économique 26 16 90 24 Information des autorités de pouvoir 24 15 80 22 Source : deuxième rapport d'activité du MROS Ce tableau est ainsi commenté par le MROS : " Cette année encore, les intermédiaires financiers ont mentionné le plus souvent comme motif de communication les informations diffusées dans les médias, par lesquelles ils ont appris que leurs clients pouvaient être impliqués dans des actes criminels. " A ce stade, le client du banquier fait en principe déjà l'objet d'une procédure judiciaire et les inconvénients ou risques commerciaux que fait encourir le blocage des avoirs lié à la déclaration de soupçons, s'atténuent considérablement. Les affaires de blanchiment, d'autre part, concernent souvent, même si ce n'est pas toujours le cas, plusieurs banques de la place. Dès lors, si le fait déclencheur se trouve dans la presse, plusieurs banques vont alors faire des déclarations en chaîne portant sur la même affaire. La progression du nombre de déclarations n'est donc pas nécessairement significative de l'augmentation du nombre d'affaires dénoncées. L'existence d'un arrière-plan économique peu clair de la transaction ne constitue que le deuxième motif de déclaration de soupçons au Bureau de communication, alors même que les banquiers sont soumis à l'obligation de clarifier les transactions (article 6 de la LBA). Il ressort du deuxième rapport du MROS que les banquiers qui procèdent à des déclarations de soupçons les effectuent majoritairement sur la base d'informations qu'ils reçoivent de l'extérieur, puisque les éléments fournis par les médias et les informations transmises par les autorités de pouvoir motivent 57 % de ces déclarations. En se fondant sur les principes de l'autorégulation et de la prévention, la Suisse considère qu'elle s'est engagée dans une voie qui aboutit nécessairement à un nombre d'annonces peu élevé et que le critère d'efficacité se mesure avant tout par rapport au nombre de cas transmis à la justice. Les autorités fédérales suisses avancent un taux de transmission à la justice de 69 % des communications reçues par le MROS, soit 256 affaires, pour considérer que leur système est suffisamment performant. Il faut cependant faire observer que dans la mesure où le Bureau de communication reçoit 35 % d'annonces déclenchées par des informations relatées dans la presse, il est logique dans cette hypothèse que le MROS transmette à la justice les éléments dont il dispose sur des affaires qui sont déjà très vraisemblablement entre les mains des juges et qui constitueront dès lors pour ces derniers des informations complémentaires. Enfin, la faiblesse des sanctions ou le faible risque qu'elles soient prononcées ne saurait constituer une menace incitative pour les banques. La violation de l'obligation de communiquer est assortie d'une amende maximum de 200 000 FS soit environ 800 000 francs français (article 37 de la LBA) ; il est douteux que ce soit là un montant réellement dissuasif pour une banque en Suisse. Par ailleurs l'acceptation par négligence de valeurs patrimoniales d'origine criminelle n'est pas punissable. Cette attitude peut néanmoins contrevenir aux dispositions de la législation relative aux banques qui exige une activité irréprochable. B.- DES OBLIGATIONS DE DILIGENCE À RENFORCER Les obligations de diligence applicables aux intermédiaires financiers qui sont contenues dans la loi LBA de 1997 sont concrétisées par la convention relative à l'obligation de diligence des banques (CDB) passée entre l'Association suisse des banquiers (ASB) et les banques membres, dont la dernière version date du 28 janvier 1998. Cette convention rappelle que les banques s'obligent envers l'ASB, chargée de la sauvegarde des intérêts et de la réputation de la banque en Suisse, et s'engagent à vérifier l'identité de leurs cocontractants et à se faire remettre, en cas de doute, une déclaration du cocontractant relative à l'ayant droit économique des valeurs patrimoniales confiées à la banque (article 1). Les procédures de vérification de l'identité du cocontractant n'appellent pas d'observations particulières si ce n'est le fait que le seuil à partir duquel une opération de caisse rend obligatoire les procédures de diligence reste très élevé puisqu'il est fixé à 25 000 francs suisses, soit environ 100 000 francs français. La CDB a mis en place un mécanisme fondé sur la présomption que le cocontractant est l'ayant droit économique en précisant que cette présomption " est détruite " en cas de " constatations insolites ". La Convention prévoit par ailleurs un certain nombre d'exceptions à la nécessité de procéder à l'identification des ayants droit économiques. 1.- Les limites à l'identification de l'ayant droit économique a) Le titulaire du compte bancaire est présumé en être le bénéficiaire La convention des banques (CDB) traite de la vérification de l'identité du cocontractant (article 2) et de l'identification de l'ayant droit économique (article 3), effectuée par le cocontractant qui " s'engage à communiquer spontanément les modifications à la banque ". A la différence de la vérification de l'identité du cocontractant qui repose sur la production d'un document officiel (passeport, permis de conduire ou d'un extrait du registre du commerce, lorsque le cocontractant est une personne morale), l'identification de l'ayant droit économique se fonde sur le principe de la déclaration faite par le cocontractant. Il s'agit alors pour le banquier de s'assurer de la plausibilité des dires du cocontractant. La banque peut présumer que le cocontractant est également l'ayant droit économique (article 3, point 22 de la CDB). Mais cette présomption est détruite " lorsqu'il y a doute sur le point de savoir si le cocontractant est lui-même l'ayant droit économique ". Dans ce cas, il y a pour le banquier obligation d'identifier l'ayant droit économique. Ainsi, il y a doute : - lors de la remise d'une procuration à une personne qui, manifestement, n'a pas de liens étroits avec le cocontractant ; - lorsqu'il y a une disproportion entre l'opération demandée et le montant des avoirs figurant sur le compte,  - de façon plus générale, il y a doute " lorsque, dans le cadre de ses relations avec le client, la banque est amenée à faire d'autres constatations insolites ". Plutôt que de s'interroger sur l'insolite et l'existence d'un doute, notions très subjectives, il paraîtrait raisonnable d'adopter un système plus rationnel et de s'engager dans la voie de l'identification systématique de l'ayant droit dès lors que serait constaté par le banquier l'existence d'un ou plusieurs éléments objectifs préalablement définis tels que la présence d'une structure garantissant l'anonymat ou la domiciliation de l'ayant droit dans un territoire non coopératif. Réunis à Luxembourg, le 17 octobre 2000, en Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures (JAI), les ministres des quinze pays membres de l'Union européenne ont réaffirmé leur volonté politique de faire de la lutte anti-blanchiment une priorité absolue. Les pressions à l'encontre des territoires non coopératifs et la lutte contre tous les mécanismes juridiques garantissant l'anonymat des détenteurs de fonds ont fait l'objet d'engagements précis.     L'Union européenne décidée à lutter contre les entités juridiques opaques Le Conseil considère qu'un an après la publication de la première liste du GAFI sur les pays et territoires non coopératifs, il conviendra d'apprécier, au sein du GAFI, les contre-mesures appropriées à prendre au cas où un pays ou un territoire non coopératif ne réagirait pas de façon adéquate en procédant aux réformes nécessaires. Les Etats membres, réunis au sein du Conseil, s'engagent à mettre en _uvre de concert, concomitamment et sans délai les contre-mesures qui auront été décidées par le GAFI et à l'adoption desquelles l'Union européenne contribuera de manière active. Il s'agit de l'obligation pour les institutions financières de rendre compte systématiquement à l'Unité de renseignement compétente de leurs opérations financières avec le pays ou territoire concerné ; l'interdiction aux personnes physiques et morales établies ou enregistrées dans ce pays ou territoire non coopératif d'ouvrir un compte dans un organisme financier de l'Union, si elles ne fournissent pas de document valable permettant l'identification du titulaire ou bénéficiaire du compte ; enfin, dans les cas les plus graves, la mise sous conditions ou restriction des transactions financières avec ce pays ou territoire non coopératif. A cet effet, les Etats membres adapteront, le cas échéant, leurs législations internes. Les Etats membres se concerteront entre eux et avec la Commission dans le cadre de ses compétences, pour assurer le suivi de la mise en _uvre de ces mesures. Le Conseil a pris note avec un grand intérêt du document présenté par la Commission sur l'état des législations nationales applicables dans l'Union en matière de structures à vocation économique ou patrimoniale. Conformément aux conclusions du Conseil européen de Tampere, il invite la Commission à approfondir ses travaux à ce sujet en vue d'identifier, avant juin 2001, les mesures susceptibles de résoudre les difficultés, largement reconnues à l'échelle internationale, posées par les sociétés - écrans et autres entités juridiques opaques dans la lutte contre le blanchiment d'argent. Le Conseil invite la Commission à lui présenter un rapport complémentaire, dans lequel serait plus particulièrement examinée l'éventualité d'établir des critères minimaux de transparence des divers types d'entités juridiques (notamment les fiducies, trusts et fondations), afin de se donner les moyens de mieux identifier les ayants droit économiques. Extraits des conclusions du Conseil européen justice affaires intérieures (JAI) du 17 octobre 2000. L'identification, lorsqu'elle est effectuée, doit être " établie avec le soin approprié aux circonstances " (article 3, point 22 de la CDB). Cette formulation laisse la porte ouverte à de très larges interprétations, notamment lorsqu'il s'agira d'apprécier s'il y a eu ou non manquement de la part de la banque ou si elle a correctement procédé à ses obligations de diligence. Aucune précision n'est apportée par la convention sur les cas dans lesquels cette identification devrait s'effectuer de manière plus approfondie. L'obligation d'identification de l'ayant droit s'applique notamment à l'ouverture du compte, à l'ouverture de dépôts, à la conclusion d'opérations fiduciaires ou à l'acceptation de mandats de gestion de fortune sur les avoirs déposés auprès de tiers. L'article 15, point 3, de la CDB précise que les nouvelles règles relatives à la vérification de l'identification de l'ayant droit économique doivent être appliquées " aux nouvelles relations d'affaires établies après l'entrée en vigueur de la présente convention - soit le 1° juillet 1998 - ou lorsque la procédure d'identification de l'ayant droit économique doit être répétée... Les nouvelles dispositions s'appliquent aux relations d'affaires déjà existantes lorsqu'elles constituent un allégement par rapport aux anciennes règles ". Il est précisé que la procédure de l'identification de l'ayant droit économique doit être renouvelée lorsque " dans le courant de la relation d'affaires un doute survient : - au sujet de l'exactitude des indications données sur l'identité du cocontractant, - sur le point de savoir si le cocontractant est lui-même l'ayant droit ; - sur le point de savoir si la déclaration remise au sujet de l'ayant droit économique est conforme à la réalité ; - lorsque des indices de modifications survenues a posteriori existent " (article 6 de la CDB) En dépit de l'énoncé de ces différents cas qui exigent de procéder à l'identification de l'ayant droit, l'article 15 précité de la CDB pose le problème de la régularisation, et de la mise à niveau des dossiers documentaires des comptes bancaires ouverts avant le 1° juillet 1998. Rien n'est prévu pour que soit systématiquement entreprise la mise en conformité à une échéance relativement rapprochée de deux ou trois ans, de tous les comptes ouverts en Suisse avant cette date. Ce n'est qu'à l'occasion de la survenance d'un doute que la procédure de l'identification de l'ayant droit économique devra être engagée pour les relations d'affaires intervenues antérieurement au 1° juillet 1998. En conséquence, à l'heure actuelle l'écrasante majorité des milliers de comptes bancaires ouverts en Suisse peuvent avoir des ayants droits économiques non identifiés par les banquiers, et ce en toute légalité. Peut-on, dans ces conditions, estimer que les banquiers suisses répondent pleinement à l'obligation qui leur est faite de connaître leurs clients ? Il est permis d'en douter lourdement. Quelles que soient les circonstances, qu'il s'agisse de l'entrée en relation d'affaires ou de l'exécution de cette relation, c'est toujours au cocontractant qu'il appartient de faire une déclaration identifiant l'ayant droit à partir d'un formulaire type appelé formulaire A. Tout repose donc, toujours in fine, sur la qualité du cocontractant. Ledit formulaire A se présente sous la forme d'une fiche des plus ordinaires. Le cocontractant déclare s'il est ou non l'ayant droit économique. S'il ne l'est pas, il se borne à indiquer le nom, prénom ou raison sociale économique ainsi que l'adresse - celle du siège pour les personnes morales - de l'ayant droit. Aucun renseignement n'est exigé permettant d'identifier plus précisément les sociétés ayants droit tel qu'un numéro d'enregistrement au registre des sociétés ou le nom des administrateurs et de ses dirigeants. Enfin, la mention figurant au bas de ce formulaire par laquelle " le cocontractant s'engage à communiquer spontanément les modifications à la banque " apparaît comme une simple clause de style. Le banquier est toutefois tenu " si des doutes sérieux persistent quant à l'exactitude de la déclaration écrite du cocontractant " de refuser d'entrer en relations d'affaires ou de s'abstenir d'exécuter l'opération demandée. Cette conséquence apparaît totalement inappropriée. En effet, à ce stade de la procédure, que la relation d'affaires ait ou non été engagée, il existe par définition un doute sérieux portant sur des éléments essentiels - sincérité des informations, caractère insolite des opérations demandées, etc. - le banquier devrait alors faire automatiquement une annonce au Bureau de communication. Le seul fait de refuser la relation d'affaires ou l'exécution de l'opération demandée paraît notoirement insuffisant. Il faudrait en effet considérer que, dans une telle circonstance, le doute sérieux est très proche du soupçon fondé de l'origine criminelle des fonds qui sont ou seront déposés sur le compte bancaire. Se contenter de refuser la relation d'affaires revient à reporter la difficulté sur un autre établissement bancaire, au risque éventuellement de faire craquer la chaîne et de permettre l'introduction dans le circuit de fonds criminels. b) Un principe qui souffre d'un trop grand nombre d'exceptions L'identification de l'ayant droit économique n'est de surcroît pas systématiquement exigée. Cette obligation connaît de multiples exceptions. Elle n'est ainsi pas nécessaire dans certains types d'opérations de placement. " Dans les formes de placement collectif à l'étranger qui regroupent plus de 20 ayants droit économiques en qualité d'investisseurs, les indications prescrites... [identification] ne sont exigées que pour les ayants droit économiques qui, seuls ou de concert, détiennent au moins 5 % de valeurs patrimoniales déposées ". Cette disposition fait référence à la souscription de valeurs de placement de type SICAV. Ce genre d'opération peut être faite en Suisse directement au guichet de la banque, sans qu'il soit nécessaire d'ouvrir un compte. Lorsque l'achat ne dépasse pas le pourcentage indiqué, l'identification n'est pas exigée. Pour se prémunir contre le risque de blanchiment par l'utilisation de cette disposition, il faudrait, dans ce cas, obliger l'acheteur à ouvrir un compte, ce qui déclencherait les diligences prévues par la convention de diligence des banques et la LBA. De plus, cette disposition peut aisément permettre à des membres de réseaux criminels organisés, au moyen de ce fractionnement, d'échapper légalement à toute identification.  Par ailleurs, aucune déclaration sur l'identification de l'ayant droit économique n'est exigée des personnes morales et des sociétés dont le siège est en Suisse, qui ont pour but la sauvegarde des intérêts de leurs membres par une action commune ou qui poursuivent essentiellement des buts politiques, religieux, scientifiques, artistiques ou de bienfaisance. Cette exception ne s'applique pas lorsqu'il y a doute sur le point de savoir si les buts statutaires sont effectivement poursuivis (article 3, point 31 de la CDB). On retrouve ici l'application du raisonnement général consistant à dire que la société est présumée agir conformément à ses buts déclarés et qu'il n'y a pas lieu d'identifier l'ayant droit à moins qu'il n'y ait un doute. Cette disposition pose à l'évidence le problème des sectes ou de toute autre organisation criminelle qui dissimulerait ses activités véritables sous couvert d'actions philanthropiques. En effet, le mécanisme permet ici de fonctionner dans une opacité totale puisque toutes les opérations effectuées, par exemple sur le compte d'une société religieuse ou de bienfaisance, ne feront l'objet d'aucune procédure d'identification de l'ayant droit tant que les opérations paraissent respecter les buts statutaires déclarés. Lorsqu'une fondation déclare _uvrer pour le bien-être de l'humanité ou la paix dans le monde, il lui est facile d'entreprendre toutes sortes d'opérations financières sans que l'on puisse s'assurer que l'on reste bien dans le cadre des statuts et des objectifs poursuivis. Cette question des fondations pose de sérieuses difficultés si l'on veut réussir à identifier l'ayant droit économique réel. L'obligation d'identification des ayants droit d'une société dont le siège est en Suisse devrait en conséquence s'appliquer sans exception et sans considération de l'objet social. Les banques doivent pouvoir identifier le premier bénéficiaire que l'on considère comme l'ayant droit M. Paul PERRAUDIN : Vous parlez des fondations. M. le président : Dans vos enquêtes, est-ce un véritable souci ? M. Paul PERRAUDIN : C'est un véritable souci. Dans certaines structures juridiques, on voit que les propriétaires économiques des fonds sont complètement déconnectés de la structure juridique mise en place. On doit considérer que suivant l'exigence d'identification, le bénéficiaire économique, tel que l'on comprend cette notion, est celui qui a la maîtrise effective des fonds, le propriétaire des fonds. Dans nos investigations en Suisse, en visant les structures juridiques du genre fondation, on comprend que les banques, dans l'exigence d'identification suisse, doivent pouvoir identifier le premier bénéficiaire, que l'on considère comme l'ayant droit. Quelle que soit la structure juridique mise en place, l'obligation d'identification est réelle et non pas formelle. Cela procède d'une notion économique de la maîtrise des fonds. On doit pouvoir se dire que quelle que soit la structure juridique mise en place pour dissimuler l'ayant droit à l'égard de tiers, l'exigence d'identification doit être suffisamment forte pour que l'on ait trace de cette personne. Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Paul Perraudin Juge d'instruction à Genève, en septembre 1999 Enfin, aucune déclaration relative à l'ayant droit économique n'est exigée des banques (article 3, point 30.1 de la CDB), c'est-à-dire des établissements financiers agréés désignés comme tels. Cette dispense est de type classique. En application du principe d'équivalence, une banque considère qu'elle dispose d'un " interlocuteur fiable " qui a correctement procédé aux identifications nécessaires, lorsqu'elle traite avec une autre banque à moins que la Commission fédérale des banques n'ait fait connaître ses doutes sur certains établissements venant de pays déterminés. Cette approche a été confirmée à la Mission par les représentants des autorités fédérales suisses : elles reconnaissent les défaillances du système.     Comment réagir si l'institution financière est basée à Gibraltar ou aux Seychelles ? M. Ricardo SANSONETTI : " Notre approche, comme celle de la plupart des législations anti-blanchiment, tend à prévoir une identification à l'entrée dans le système financier. Dans le cadre des transactions internationales, la question pratique la plus importante est de savoir si tel pays possède une réglementation d'un niveau suffisant. Nous considérons dans nos textes que les pays de l'espace GAFI, c'est-à-dire ceux dont la réglementation a été testée concrètement par cet organisme, sont dotés d'une réglementation à niveau. Par conséquent, si une institution financière surveillée en France entre en contact avec une institution surveillée en Suisse, on peut se reposer sur son identification. En revanche, comment réagir si l'institution financière est basée à Gibraltar ou aux Seychelles ? " Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Ricardo Sansonetti, Chef suppléant de la section marchés financiers, septembre 1999. Les banquiers, eux aussi, admettent implicitement ces défaillances. Connaissez-vous votre client ? M. Michel Y. DEROBERT : Un article paru dans The Economist m'a beaucoup choqué. Il relate l'histoire d'un client russe, apparemment très connu, qui voulait ouvrir un compte en Angleterre. Comme le banquier anglais était réticent, le client russe a menacé de lui jeter en cendrier dans la figure. Celui-ci a avoué : " Comme cela devenait dangereux, je lui ai trouvé une banque en Suisse ; Cette phrase témoigne d'un cynisme inouï car selon nos règles une banque qui prend un client s'appuie sur les recommandations des gens respectables. Or il n'a pas dit : " Je suis avec le plus grand filou de toutes les Russies, est-ce que vous voudriez bien le prendre" " mais il a dû dire : " Je vous recommande un très bon ami ". Si l'histoire est vraie, c'est scandaleux, si elle est fausse, c'est de la calomnie... M. Jacky DARNE : Quand on a défini des normes, quand on a mis en place des procédures, on peut réussir à les respecter dans une, deux, voire cinq banques. Comment être assuré d'une qualité identique de mise en _uvre des procédures dans une quinzaine d'établissements très divers ? N'y a-t-il pas des maillons faibles dans la chaîne ? Cela ne justifie-t-il pas qu'un magazine puisse écrire que l'on peut trouver en Suisse une petite banque dont la façon de travailler fera accepter un tel client? M. Michel Y. DEROBERT : Ce qu'il y a de scandaleux, c'est qu'un banquier respectable ait recommandé un client dont il ne voulait pas à un autre banquier respectable. M. le président : Sous la pression d'un cendrier ! Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Michel Y. Dérobert, Secrétaire général de l'Association des banquiers suisses, septembre 1999 Ce même principe d'équivalence est également applicable aux intermédiaires financiers suisses ou étrangers " qui sont assujettis à une surveillance appropriée ainsi qu'à une réglementation appropriée en matière de lutte contre le blanchiment d'argent " (article 3, point 30.2 de la CDB). c) Le problème des comptes de sociétés domiciliées offshore L'identification de l'ayant droit économique constitue à l'évidence pour les banques un travail fondamental de vigilance et de suivi. Cette tâche qui découle du principe traditionnel de la connaissance de ses clients par le banquier est devenue plus complexe à réaliser dès lors que se sont multipliés les mécanismes d'intermédiation et de gestion des comptes par des tiers. Progressivement, les banquiers ont accepté de se couper de leurs clients bénéficiaires réels du compte en se satisfaisant des dires du représentant dudit client. Ainsi, le système aboutit à rendre les banques dépendantes de la déclaration du cocontractant. Les ayants droit économiques sont identifiés mais ne sont pas directement connus des institutions financières. Ce point est particulièrement préoccupant pour les comptes de sociétés domiciliées dans ce qu'il est convenu d'appeler les paradis fiscaux ou les centres offshore. Sur ce point, les réflexions et les constatations du professeur Paolo Bernasconi sont tout à fait significatives et illustrent parfaitement l'usage criminel détourné qui peut être fait de ces mécanismes juridiques. Je n'ai jamais connu un seul cas important de blanchiment dans lequel n'intervenait pas une société de siège offshore Professeur Paolo BERNASCONI : Le dernier point sur lequel la Commission s'est interrogée est le suivant : quelle est l'attitude que l'intermédiaire financier bancaire et non bancaire doit avoir à l'égard des sociétés de siège offshore ? Le degré de diligence à l'égard de l'argent déposé sur le compte ouvert au nom d'une société offshore doit-il être plus élevé du fait que le pays offshore concerné figure sur la liste noire ? C'est un pas très important à franchir. Ce terrain est actuellement sondé. Dans le cadre des cours obligatoires donnés aux intermédiaires financiers ou des séminaires pour les banquiers, je pose cette question que je ne posais pas il y a dix ans : le fait d'ouvrir un compte au nom d'une société offshore est-il suspect ? Non car 90 % des sociétés offshore qui ouvrent des comptes en Suisse le font pour des raisons de fraude fiscale, les 5 ou 10 % (qui sait ?) restants pour des raisons criminelles. Toutefois, sur la base de mon expérience judiciaire en trente ans d'activités en tant que magistrat et, après, comme avocat, je n'ai jamais connu un seul cas important de blanchiment, d'escroquerie ou de criminalité économique organisée dans lequel n'intervenait pas une société de siège offshore. Il y en a toujours une, c'est le mécanisme typique. Néanmoins, on ne peut pas en conclure qu'il faut criminaliser toutes les sociétés offshore. C'est bien là la difficulté. Extrait de l'entretien de la Mission avec M. le Professeur Paolo Bernasconi, en septembre 2000 L'actualité récente ne fait que confirmer cet usage fort commode et à des fins détournées de blanchiment, des sociétés offshore représentées par des intermédiaires financiers auxquels les banques suisses continuent d'accorder leur confiance. Le géant de l'armement russe alimentait les comptes du " raspoutine " péruvien Qui alimentait les caisses noires suisses du maître espion péruvien Vladimiro Montesinos, dit " El Doc " ou " Raspoutine ", âme damnée désormais en fuite de l'ancien président Alberto Fujimori ? Et comment ont été ouverts ses comptes en banque à Zürich et Lugano, qui contenaient 70 millions de dollars (près de 120 millions de francs suisses), lors de leur blocage en octobre dernier ? Selon les informations très détaillées publiées il y a quelques jours par le journal El Comercio et le magazine Caretas, deux intermédiaires, Rony L. et Ilan L., un Péruvien d'origine israélienne qui serait actif dans le trafic d'armes, auraient ouvert deux comptes de transit dans des banques israéliennes de Zürich, la Leumi et la Fibi. Plus de 17 millions de dollars seraient ensuite parvenus sur un compte de la banque Leumi appartenant à Maria Trinidad Becerra, la femme de Vladimiro Montesinos. Ces comptes étaient ouverts au nom de sociétés offshore des Bahamas, Ruggel Trading, Hawkeye Management ou encore Lenwick Trading. Une partie de l'argent a ensuite été transférée dans d'autres banques, notamment Adamas à Lugano et Leu à Zürich. Selon El Comercio, les établissements qui ont alimenté ce système sophistiqué de comptes secrets sont notamment la Novaya Moskva Bank, la Bank for Foreign Economic Affairs de Moscou et les filiales de UBS à Luxembourg, Lugano et Zürich. Avocat zürichois :  " Vladimiro Montesinos, qui a réussi à s'attacher les services d'un avocat zurichois malgré sa cavale, prétend que l'argent déposé en Suisse vient des sociétés de pêche appartenant à sa famille. Mais les versements découverts par la justice helvétique au cours de son enquête racontent une autre histoire. Certains émanent d'une entreprise parfaitement connue des marchands d'armes du monde entier : la Rosvooruzhenie, qui exporte quelque 90 % des armes fabriquées en Russie. Cette société d'Etat a déboursé les 17 millions de dollars retrouvés sur les comptes de Maria Trinidad Becerra. Ce versement serait lié à la livraison, en 1998, de trois intercepteurs MIG-29 à l'armée de l'air péruvienne, pour un montant total de 117 millions de dollars. A la suite de cette commande très contestée, le gouvernement russe avait affirmé que la transaction s'était déroulée de façon parfaitement transparente et légale ". Du côté suisse, les informations très précises dévoilées par la presse péruvienne provoquent de sérieux grincements de dents. Selon une source proche du dossier, la juge d'instruction zurichoise Cornelia Cova - qui n'a pas souhaité faire de commentaire sur le déroulement de ses recherches - serait furieuse de voir que le résultat de ses investigations a été livré au public. " Ces révélations, estime notre interlocuteur, ne sont pas dans l'intérêt de l'enquête. " Un secret reste cependant bien gardé, l'identité de l'avocat zurichois qui a aidé la femme de Vladimiro Montesinos et les deux intermédiaires péruviens à constituer leur galaxie de sociétés écrans et à ouvrir leurs comptes en banque. Source :Le Temps du 13 décembre 2000, article de M. Sylvain Besson. Ces sociétés domiciliées offshore dans des territoires tels que les Iles Caïmans, les Iles Vierges britanniques ou les Bahamas, etc., délèguent à un tiers ayant la qualité d'intermédiaire financier (mandataire de fortune, avocat, notaire, société fiduciaire, etc.) et qui se trouve en Suisse, le pouvoir de représenter ladite société offshore et d'accomplir toute opération commerciale ou industrielle de type classique. Pour ce faire, ce représentant de la société offshore ouvre des comptes en banques et bénéficie des services habituellement offerts par la banque à ses clients. En tant que cocontractant de la banque, il doit théoriquement être en mesure de fournir les éléments d'identification de l'ayant droit économique qu'il représente, c'est-à-dire la société offshore. En tant qu'intermédiaire financier, la loi LBA lui est applicable et il devra en principe effectuer les procédures de diligence pour connaître son client. La banque peut-elle, dans ce contexte juridique complexe, considérer que l'identification de l'ayant droit a été entreprise de manière fiable par l'intermédiaire financier ? La banque s'en remet à l'intermédiaire financier mais ce dernier aura-t-il toujours rempli ses obligations ?  Un avocat suisse accepte-t-il un poste d'administrateur dans une société étrangère offshore ? Me Didier de MONTMOLLIN : Vous me direz qu'il y a des administrateurs de sociétés offshore. Toutefois, un avocat qui accomplit son travail avec diligence et discernement, n'accepte pas, sans auparavant avoir acquis une certitude suffisante quant à la qualité de la relation, un poste d'administrateur dans une société étrangère offshore. Ce serait aller vite en besogne que de dire que le seul fait d'accepter un tel poste suffit à dénoter un comportement manquant d'éthique ou pire que cela de la part de l'administrateur. [...] Je ne vois pas ce qu'il y aurait d'a priori négatif quant à la participation d'un citoyen suisse, français ou autrichien à un tel conseil. Extrait de l'entretien de la Mission avec Me Didier de Montmollin, avocat au Barreau de Genève, en septembre 2000 Il ne serait cependant pas inutile pour un banquier de s'enquérir systématiquement auprès de chacun de ses clients administrateurs de sociétés offshore du nombre total de mandats d'administrateurs détenus par chacun d'eux. Au-delà d'un certain nombre de mandats, que la banque pourrait définir, on peut raisonnablement estimer qu'un administrateur de sociétés n'est pas en mesure d'assumer convenablement sa responsabilité d'administrateur de sociétés et ne saurait constituer pour la banque un cocontractant fiable et acceptable. " L'existence de la loi est une chose, sa mise en _uvre en est une autre " M. le président : Comme nous ne sommes pas des spécialistes du droit des affaires, pourriez-vous nous décrire les montages juridiques qui peuvent être opérés. Si j'ai bien compris, il s'agit de sociétés offshore ? M. Bernard BERTOSSA : Il y a des sociétés offshore qui, comme leur nom l'indique, sont actives en dehors du rivage. Ce sont des sociétés panaméennes, des îles Caïmans, des îles Vierges britanniques, etc., qui ont une existence purement formelle dans un registre tout aussi formel du paradis fiscal considéré. Leur administration est composée de professionnels sur place qui délèguent le pouvoir de représenter la société ici à un tiers : avocat, fiduciaire ou autre. M. le président : Ressortissant suisse ? M. Bernard BERTOSSA : Pas nécessairement, ce peut être un ressortissant français, allemand ou anglais. L'exercice n'est pas contrôlé à ce jour. Il pourra donc, au nom de la société, accomplir tous les actes de la vie commerciale et industrielle habituelle. Aussi longtemps qu'il n'aura pas besoin d'une autorisation spécifique pour développer telle ou telle activité, il pourra la développer librement. Il pourra donc notamment ouvrir des comptes en banque, faire passer des ordres en Bourse, obtenir toutes les prestations qu'une banque peut fournir à ses clients. Il pourra investir dans des sociétés suisses par l'intermédiaire de fiduciaires ou par le rachat d'actions à des actionnaires existants, ces opérations n'étant pas soumises à contrôle, etc. M. le président : Les avocats que nous avons rencontrés disent que cela n'est pas possible. Ils disent que se trouvant dans le champ de la LBA, ils ont le devoir de connaître non seulement leurs cocontractants mais aussi les ayants droit économiques. Et s'ils ne connaissent pas les ayants droit économiques, disent-ils, dans le cas où il y aurait infractions et poursuites, ils sont responsables. Ils disent qu'ils n'agissent plus ainsi car ils peuvent être pénalement attaqués. Cela voudrait dire qu'il y a la loi et d'autres pratiques. M. Bernard BERTOSSA : Si la loi était respectée, vous ne seriez sans doute pas ici et moi non plus. Le problème, c'est que dans un processus de blanchiment, à un certain moment, il doit bien y avoir une complicité de la part d'un intermédiaire financier en place. C'est d'ailleurs le point vulnérable des organisations criminelles. C'est le moment où elles doivent entrer leurs profits criminels dans le réseau d'apparence honnête. Ce passage-là peut être plus ou moins subtil, plus ou moins camouflé, mais il y aura toujours un moment où quelqu'un aurait dû se poser des questions et ne se les est pas posées. L'existence de la loi est une chose, sa mise en _uvre en est une autre. Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Bernard Bertossa, Procureur Général du canton de Genève, en septembre 1999 L'identification de l'ayant droit économique constitue une étape essentielle de la lutte anti-blanchiment. En Suisse, cette procédure s'accompagne de trop d'exceptions. Elle repose par ailleurs sur la déclaration du cocontractant, ce qui en fait son point faible. Ce principe permet encore trop facilement aux blanchisseurs d'opérer sans craindre d'être inquiétés. La proposition à la fois simple et radicale suggérée par le professeur Paolo Bernasconi mérite d'être considérée avec attention. Il s'agit d'exiger à l'ouverture du compte la présence de l'ayant droit aux côtés du cocontractant :  Après dix ans, le système d'identification de l'ayant droit ne fonctionne pas en Suisse et dans les pays du GAFI M. Paolo BERNASCONI : " Il faut maintenant accepter de sauter le pas suivant. La banque ne peut accepter la déclaration du client concernant l'identité de l'ayant droit économique que seulement en présence de l'ayant droit économique. C'est très lourd sur le plan bureaucratique et organisationnel. Sans vouloir suggérer qu'en Suisse et dans les pays du GAFI, le système ne fonctionne pas après dix ans, il n'en demeure pas moins que trop de personnes encore peuvent profiter de cette lacune qui doit être comblée. Il suffirait d'étendre à la signature de l'ayant droit économique le système en vigueur pour la récolte de la signature des procureurs du titulaire du compte bancaire avec enregistrement centralisé comme en Suisse d'après la circulaire de l'ASB en vigueur depuis le 1er juillet 2000 " Extrait de l'entretien de la Mission avec M. le Professeur Paolo Bernasconi, en septembre 2000 L'Association suisse des banquiers est en effet intervenue par une Recommandation n° 1421 D du 4 février 1999. Ce texte rappelle que la Commission fédérale des banques attend des intermédiaires financiers qu'ils soient en mesure de déterminer, dans un délai raisonnable, si une personne est ayant droit économique. Par ailleurs, la Recommandation précise l'obligation de déterminer si une personne est ou non bénéficiaire d'une procuration. Pour cela, il est prévu la création d'un registre central des autorisations de signer et des procurations. Par analogie, on pourrait donc prévoir la création d'un registre central des signatures des ayants droit économiques. En présence de l'ayant droit produisant des documents officiels et d'une personnalité qualifiée de la banque, la signature serait enregistrée. Le registre central des signatures des ayants droit économiques contiendrait toutes les données d'identification de ces derniers et les documents attestant de leur réalité (nom, adresse, au besoin statuts de la société, composition du conseil d'administration, etc.) En s'inspirant des règles établies pour le registre central des procurations, on pourrait considérer que les informations du registre des ayants droit économiques continueraient de figurer au registre central dix ans après la perte de la qualité d'ayant droit économique qui devrait, elle aussi, être enregistrée. La gestion de ce registre pourrait relever, dans les structures des banques, de leur " secrétariat-client " chargé déjà de tenir la documentation juridique relative aux cocontractants. 2.- Des procédures de clarification qui n'empêchent pas le dépôt de fonds d'origine douteuse a) Des obligations théoriquement contraignantes Le moment délicat pour un banquier se situe à l'ouverture du compte lorsqu'il va créer avec son client cette fameuse relation d'affaires et exercer ses obligations de diligence. A ce stade, outre les éléments d'identification qui sont exigés, le banquier va s'enquérir du profil du compte c'est-à-dire de l'usage que le client lui déclare vouloir en faire et des sommes qui sont amenées à s'y trouver (gestion de fortune, placements à risques, compte commercial, etc.). Ces informations doivent alimenter la documentation bancaire et permettre par la suite au banquier de s'assurer que les mouvements observés sur ce compte sont conformes à l'usage qui a été déclaré. Dans ce cadre, la LBA prévoit notamment l'obligation pour la banque de " clarifier l'arrière-plan économique " lorsque la transaction lui paraît inhabituelle ou lorsque des indices laissent supposer que les fonds proviennent d'un crime ou qu'une organisation criminelle exerce sur eux un pouvoir de disposition. La banque doit notamment procéder à une clarification lorsque le montant de la transaction ou le nombre des transactions apparaissent anormalement élevées par rapport à l'activité ou aux revenus déclarés du client. Il appartient dans ce cas à chaque banque de fixer elle-même les normes à partir desquelles cette clarification est entreprise. La clarification devient obligatoire lorsque le banquier constate l'existence d'indices de blanchiment des capitaux. La présence d'un seul indice appartenant à la catégorie des indices qualifiés suffit à déclencher la procédure de clarification. La liste de ces indices est établie par la circulaire n° 98-1 de la Commission fédérale des banques. Chaque banque est tenue, au regard de la LBA, de se doter d'une structure interne spécifique qui édicte des instructions en vue de la prévention et de la lutte anti-blanchiment. Il appartient par conséquent à chaque établissement d'organiser sa propre surveillance interne sur les mouvements des comptes bancaires de ses clients. La surveillance des comptes, pour être efficace, doit s'effectuer avec l'aide d'outils informatiques qui permettent de repérer tout mouvement excessif ou inhabituel sur un compte. Les dirigeants de la banque Paribas Suisse rencontrés par la Mission ont apporté les précisions suivantes sur cet aspect : Nous avons développé des procédures informatiques pour détecter des comportements anormaux M. Pierre-Yves DESPLAND : Il existe d'autres opérations sensibles : transferts internationaux sans indication complète de l'expéditeur ou du bénéficiaire, opérations en suspens et comptes dont le fonctionnement est différent de celui prévu à l'origine. De nombreuses entrées et sorties sur un compte en gestion patrimoniale est inhabituel sur ce genre de compte. Il est alors soumis à une analyse particulière et à une appréciation pour connaître les tenants et les aboutissants des opérations réalisées, déterminer la finalité du compte, le profil du client ordonnateur, la justification des opérations, et décider s'il est souhaitable de maintenir la relation. M. François de RANCOURT : On peut aussi effectuer des contrôles a posteriori par informatique pour examiner les mouvements. M. Pierre-Yves DESPLAND : Autant la procédure d'ouverture d'un compte se déroule entre personnes bien pensantes, autant toutes les analyses relatives aux mouvements de comptes doivent faire appel à l'utilisation exhaustive des outils informatiques permettant de faire des rapprochements. Nous avons développé, là aussi, des procédures informatiques pour détecter les comportements anormaux, les opérations particulières et d'autres éléments. Il s'agit, sur une masse de transactions très importante, de faire ressortir celles qui ont un comportement particulier ou anormal et de procéder à des analyses permettant de comprendre ces opérations, de déterminer dans quelle mesure elles sont justifiées, de les mettre en relation avec le client concerné, etc. [...] M. le Rapporteur : [...] La directive publiée par la Commission fédérale des banques dresse une liste d'indices de blanchiment de capitaux. L'un d'entre eux, le dix-septième - " retraits fréquents de gros montants en espèces sans que l'activité du client ne justifie de telles opérations " - m'est venu à l'esprit en vous écoutant. Comment interprétez-vous cet indice ? A partir de quand considérez-vous que l'activité du client ne justifie plus de telles opérations ? Pouvez-vous nous donner des illustrations concrètes ? Vous êtes-vous vous-mêmes fixé une ligne interprétative pour chacun de ces indices ? Avez-vous discuté de la pertinence de ces interprétations avec la Commission fédérale des banques ? [...] M. Pierre-Yves DESPLAND : Nous avons mentionné plusieurs éléments, dont la connaissance intime du client. Sur ce point, je vous rassure : nous nous remettons toujours en question, nous ne sommes pas dans un système figé, car les blanchisseurs évoluent et inventent de nouvelles techniques. Nous avons évolué dans le détail de l'information que nous exigeons sur le client, notamment son environnement familial et professionnel. Nous l'avons consigné assez précisément. Lorsque nous relevons une transaction importante pouvant révéler un comportement anormal, nous la mettons en relation avec les informations dont nous disposons sur l'activité du client, son contexte professionnel, afin de déterminer sa plausibilité avec la motivation qui est donnée. Si nous avons encore des doutes, nous engageons la conversation avec le gestionnaire responsable du compte en lui disant : connaissez-vous vraiment bien votre client ? Avant de procéder à une déclaration, nous devons avoir acquis le sentiment que ces opérations constituent un indice fondé. De nombreuses analyses préalables et opérations de détections sont effectuées au fil des jours. Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Pierre-Yves Despland, Directeur de la déontologie à Paribas Suisse S.A., en septembre 1999 La procédure de clarification d'une transaction inhabituelle, en raison de son montant, de sa provenance géographique ou de sa nature (versement en cash) n'entraînera pas automatiquement une annonce au Bureau de communication qui reste liée à l'existence d'un soupçon fondé. La procédure de clarification ne permet pas non plus, lorsqu'une opération est réalisée par une personne bénéficiant du secret professionnel, de s'assurer que toutes les obligations de diligence ont été correctement effectuées. Le problème se pose notamment en matière commerciale dans le cadre d'opérations d'augmentation de capital comme l'ont très clairement exposé à la Mission M. Niklaus Huber, Chef de l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent, et Mme Dina Balleyguier, responsable du service juridique de la Commission fédérale des banques.     Si vous voulez blanchir de l'argent en procédant à une augmentation de capital, passez par un notaire M. Niklaus HUBER, Chef de l'Autorité de contrôle : (...) Le vrai problème aujourd'hui dans l'industrie du monde occidental réside dans ce domaine, car personne ne demande d'où vient cet argent. De nombreuses sociétés confrontées à des problèmes financiers augmentent leur capital. On met en avant un homme de paille puissant alors que l'argent vient d'ailleurs. C'est un réel danger car ensuite, les sociétés industrielles sont infiltrées, on ne sait plus qui les dirige. Des sommes énormes en provenance de ce pays du tiers-monde sont ainsi investies dans des sociétés en Europe et aux Etats-Unis sans que personne ne sachent qui se cachent derrière les hommes de paille ou les écrans.  M. le président : Quels moyens relevant du droit peut-on utiliser pour lutter contre ces pratiques ? M. Niklaus HUBER : Pour des raisons commerciales, de compétition ou de concurrence, la plupart des pays d'Europe ont exclu l'identification dans le cadre de la lutte contre le blanchiment. Si vous déposez dans une banque de l'argent destiné à réaliser une augmentation de capital, aucune vérification n'est effectuée. Cela tient à des raisons commerciales. Comme on veut attirer les sociétés industrielles et les capitaux, on ne pose pas de questions [...].  Les notaires disent toujours que c'est aux banques de vérifier, mais celles-ci ne vérifient pas la provenance des capitaux déposés dans le cadre de la fondation d'une société. Si j'ouvre un compte dans une banque et si l'on m'y verse deux millions de francs suisses, à moins qu'il n'y ait des indices de blanchiment, on ne me demandera pas qui est l'auteur du paiement et s'il a le pouvoir économique d'effectuer un tel versement. Cela irait beaucoup trop loin. Lorsque quelqu'un dépose de l'argent sur le compte d'une société industrielle afin d'augmenter son capital, dans 99,9 % des cas, aucune vérification n'est effectuée.  M. le président : Monsieur Huber, vous nous dites des choses passionnantes, je partage totalement votre analyse et vous répondez ainsi pour partie à ma première question. Selon vous, c'est donc à travers les sociétés industrielles, dont certaines ont des hommes de pailles mais qui ont pignon sur rue, que s'opèrent aujourd'hui les grandes activités de blanchiment ? M. Niklaus HUBER : Je le soupçonne. (...) M. Jacky DARNE : Un de vos propos antérieurs m'a semblé un peu contradictoire avec les ordonnances d'application de la loi contre le blanchiment. Je pensais que les banques devaient contrôler les arrivées de fonds destinées à l'augmentation des capitaux propres des sociétés au même titre que d'autres opérations. Cela entre-t-il ou non dans le champ de la loi ? Mme Dina BALLEYGUIER, Chef du service juridique de la Commission fédérale des banques : A partir du moment où cet argent est versé dans une banque par un particulier, il existe, à l'évidence, une obligation de contrôle. En revanche, cette obligation de contrôle n'existe pas si cet argent est versé par un notaire. Dans son activité de notaire - et non dans celle d'intermédiaire financier -, celui-ci bénéficie du secret. Pour la banque, il n'y a pas obligation d'identification mais le notaire est censé la faire. Toutefois, personne ne va contrôler puisque cela ne fait pas partie de son activité d'intermédiaire financier mais de son activité de notaire. M. Jacky DARNE : Autrement dit, si vous êtes russe et si vous voulez blanchir de l'argent en participant à une augmentation de capital, il vous suffit de passer par un notaire qui déposera l'argent à la banque, laquelle ne contrôlera pas, alors que si un Russe dépose de l'argent à la banque, on entre dans la procédure de blanchiment. Mme Dina BALLEYGUIER : Tout à fait ! Extrait de l'entretien de la Mission avec les représentants des Autorités fédérales suisses, en septembre 1999  Cette situation, décrite par les responsables des instances fédérales, est des plus préoccupantes et constitue une béance du système économico-financier dans laquelle peuvent s'engouffrer sans difficulté tous les représentants de la délinquance financière. La logique et la cohérence devraient conduire le législateur à imposer la vérification systématique de la provenance des fonds destinés à des augmentations de capital, en posant comme principe que tout apport de ce type ne peut se faire par virement et nécessite d'abord l'ouverture d'un compte dans la banque du compte à alimenter. b) Les avoirs des " personnes politiquement exposées " Dans son premier rapport d'activité, le Bureau de communication, au titre des opérations sujettes à communication, a précisé que " l'obligation de communiquer ne doit pas être appliquée non plus lorsqu'il s'agit de la fortune de dictateurs, à moins qu'il y ait un soupçon fondé qu'elle provient d'un crime ou qu'une organisation criminelle exerce sur elle un pouvoir de disposition. " La Mission s'est étonnée de cette interprétation nuancée du Bureau de communication. En exigeant l'existence d'un soupçon fondé concernant de tels avoirs, le MROS semble considérer que certaines de ces fortunes de dictateurs pourraient avoir été acquises légalement et qu'il convient dans ce cas de ne pas procéder systématiquement à une annonce. Cette interprétation ferait donc des avoirs des dictateurs des avoirs comme les autres, alors que, par principe, les fonds accumulés par un dictateur sur ses comptes bancaires en Suisse devraient faire systématiquement l'objet d'une suspicion de provenance criminelle. Fonds des dictateurs ou fonds criminels, il y a là comme une tautologie. Toutefois, comment, dans ce cas, déterminer les titulaires de compte que l'on peut qualifier de dictateur, de potentat ou, plus largement, de personne politiquement exposée ou P.E.P. (Politically Exposed Persons) ? C'est toute la question que le journaliste Paul Coudret expose en ces termes : On ne dit plus dictateur, on dit " PEP " On ne dit plus dictateur. On ne dit plus potentat. On dit " Politically Exposed Persons ". Ou PEP, si vous préférez. Bref, dans les banques, les " personnes politiquement exposées " sont comme les patates brûlantes :on aimerait bien les lancer au voisin mais il n'y a aucun volontaire... Alors, comme ont essayé de l'expliquer lundi à quelques journalistes économiques les responsables des banques, on essaie de gérer le dégagement de chaleur... Le problème n'est pas tant les anciens PEP. Les Marcos, Mobutu et autres Abacha sont des dossiers qu'on a pris en pleine figure. Ils ont fait mal, très mal même. En termes de réputation bien sûr. Mais aussi, parce qu'ils ont coûté très cher par rapport aux montants qu'ils représentent en rapport avec les sommes totales gérées par les banques suisses. Cependant, pour pénible qu'il soit, le problème n'est pas dans les dossiers du passé. Il est dans ceux de demain. Dans les politiciens au pouvoir aujourd'hui et qui, demain, deviendront des PEP. Il n'y a, paraît-il pas de listes noires de ces hommes de pouvoir. Pas question, par exemple, d'y déclarer indésirable le chef d'une nouvelle démocratie d'Asie centrale sur le territoire de laquelle on a installé une filiale active dans le négoce de matières premières mais qui a pris la détestable habitude de dilapider les versements du FMI. Les banquiers aimeraient bien avoir une telle liste. Mais pourraient-ils lui accorder la moindre parcelle de confiance sans savoir qui l'a établie ? Chaque établissement a donc ses propres critères d'appréciations basés, par exemple, sur la liste des pays exposés à la corruption établie par l'ONG Transparency International. Ou sur ses contacts discrets avec telle ou telle agence de renseignement. Pourtant, savoir quel politicien sera demain aussi " pourri " dans son portefeuille que dans la presse internationale, alors qu'il est aujourd'hui " bien sous tous les rapports ", admis dans les cercles de l'ONU et en cour à la Maison-Blanche, est un exercice de haute voltige. D'autant que ces PEP, surtout s'ils sont dans un gouvernement, sont en général au bénéfice de l'immunité que leur accorde le droit international. Et que leurs besoins de placement sont souvent compatibles avec le réalisme politique des pays où ils aimeraient voir leur argent être géré. Les écarter de l'antichambre d'un conseiller à la clientèle au prétexte qu'ils sont des politiciens est donc tout aussi délicat que les accepter. C'est même une question insoluble sauf s'ils sont assez malins pour s'intéresser à ce que les spécialistes appellent les " Special Purpose Vehicles ", des outils financiers offshore très très discrets... Source :Le Temps du 22 août 2000, article de M. Paul Coudret. L'actualité montre que les potentats ont encore pour la Suisse une attirance particulière et qu'ils continuent de vouloir y déposer leurs avoirs, espérant y trouver la discrétion requise et bénéficier de l'expérience et du professionnalisme des banquiers, comme le confirment quelques affaires récentes. c) Le cas des fonds Abacha La Commission fédérale des banques a envisagé, dans sa circulaire n° 98-1 sur le blanchiment des capitaux, la question de ces avoirs de personnalités politiques étrangères. Le point 9 de la circulaire précise que " les intermédiaires financiers ne doivent pas accepter des fonds dont ils savent ou doivent présumer qu'ils proviennent de la corruption ou de détournements de fonds publics.  Malgré l'existence de cette disposition, certaines banques ne respectent pas leurs obligations de diligence. L'affaire Abacha, du nom de l'ex-dictateur nigérian, est parfaitement significative de certaines pratiques bancaires et a fait l'objet, de la part de la Commission fédérale des banques (CFB), d'un rapport d'enquête rendu public le 4 septembre 2000 sur le site Internet de la CFB sous le titre Fonds " Abacha " auprès des banques suisses.     Chronologie de la découverte des fonds suisses du dictateur Abacha Le Nigeria essaye depuis 1999 de récupérer environ 3 milliards de dollars détournés et placés à l'étranger par son ancien dirigeant-dictateur Sani Abacha, décédé en 1998. Voici une chronologie des faits : - novembre 1993 à juin 1998 : le général Sani Abacha dirige de manière dictatoriale le Nigeria, avec de multiples violations des droits de l'homme. En 1995, Mohamed, le fils d'Abacha, ouvre sous un faux nom un compte auprès du Crédit Suisse. La banque trouve sa véritable identité en mars 1999 et signale le cas aux autorités. - 8 juin 1998 : Sani Abacha meurt à 54 ans des suites d'un infarctus. Son successeur est le général Abdusalam Abubakar. - automne 1998 : la presse nigériane fait état de la corruption du régime Abacha et parle de détournement de 4,3 milliards de dollars, dont 3 milliards ont été placés à l'étranger. - 28 février 1999 : l'ex-général Obasanjo gagne les premières élections présidentielles démocratiques du Nigeria. 14 octobre 1999 : la Suisse bloque 5 comptes de l'ex-dictateur, suite à une demande provisoire d'entraide du Nigeria. - 29 octobre 1999 : le juge d'instruction genevois Bernard Bertossa ouvre une enquête sur les comptes d'Abacha -- novembre 1999 : la Commission fédérale des banques ouvre une enquête auprès de 19 banques où des fonds ont été placés. - décembre 1999 : 660 millions de dollars ont été bloqués dans ces banques. - 11 janvier 2000 : le Nigeria adresse à la Suisse une demande officielle d'entraide judiciaire, qui lui est accordée 10 jours plus tard. - 6 mai 2000 : après la Suisse, le Luxembourg bloque aussi des fonds pour un montant d'un milliard de FS (580 millions USD). - 6 juin 2000 : la justice suisse poursuit Mohamed Abacha pour corruption et blanchiment d'argent. Mohamed Abacha est incarcéré au Nigeria. - 21 juillet 2000 : la Suisse rend au Nigeria 66 millions de dollars, provenant des fonds bloqués. - 24 juillet 2000 : la justice suisse condamne un homme d'affaires nigérian, impliqué dans cette affaire, à payer une amende d'un million de FS (580 000 USD). - 11 août 2000 : le Nigeria adresse une demande d'entraide judiciaire au Liechtenstein, pour récupérer les fonds placés dans cette principauté. Trois comptes sont bloqués. Selon le Nigeria, 100 millions de dollars ont été placés sur ces comptes. - 4 septembre 2000 : l'enquête de la Commission fédérale des banques montre que 6 des banques incriminées ont violé leurs obligations de diligence. Source : dépêche AFP du lundi 4 septembre 2000 La CFB a notamment critiqué le Crédit Agricole Indosuez (Suisse) S.A. en estimant que " la banque n'a pas agi avec la diligence nécessaire. La banque a ouvert les comptes alors qu'elle savait que les titulaires ou les ayants droit économiques étaient des proches de l'ancien président du Nigeria et en omettant de procéder aux clarifications complémentaires nécessaires. " La CFB a constaté d'autre part que cette banque ne disposait pas d'une organisation interne apte à faire appliquer correctement les dispositions anti-blanchiment " en particulier en raison du cloisonnement de l'information entre les succursales. " A propos de l'Union bancaire privée UBP, la CFB a estimé que " lors de l'ouverture de cinq autres relations d'affaires par un proche de Sani Abacha identifié comme tel, la banque n'a en outre pas agi avec la diligence nécessaire en omettant de procéder aux clarifications complémentaires nécessaires relatives à l'arrière-plan économique des transactions. " Dans le cas de la Warburg Bank (Schwartz) AG, celle-ci a accepté le versement de 300 millions de deutschmarks sur un compte dont deux fils de Sani Abacha étaient les ayants droit. Ces sommes ont ensuite été transférées en grande partie à la banque du groupe au Luxembourg. Les personnes dirigeantes impliquées ont quitté la banque après l'intervention de la CFB. Quant au Crédit Suisse Group qui avait accepté des avoirs d'un montant de 214 millions de dollars de deux fils de Sani Abacha, la CFB a conclu que cet établissement n'avait pas détecté la qualité de ces deux clients " politiquement exposés " en dépit d'éléments qui auraient dû alerter les responsables de la banque : âge, pays d'origine, montant des fonds déposés. La CFB a critiqué notamment le fait que le Crédit Suisse " a accordé trop de crédit aux indications et aux informations d'un client de longue date qui avait introduit les nouveaux clients à la banque. " Le cas des avoirs de l'ex-dictateur Abacha n'est pas isolé. Avant cela, la question des fonds détournés et déposés sur des comptes en Suisse par l'ancien dictateur Marcos ou le Maréchal Mobutu avaient également fait l'objet de blocage sur décision de la justice suisse. Tout récemment, en octobre 2000, dans le cadre de l'enquête ouverte à Zürich contre Vladimiro Montesinos, ancien chef des services secrets et ex bras droit de l'ancien président péruvien Alberto Fujimori, cinq comptes bancaires ouverts auprès de trois banques ont été bloqués après que ces établissements eurent fait une déclaration de soupçons au Bureau de communication. Selon le ministre de la Justice péruvien, M. Alberto Bustamante, Montesinos avait déposé 48 millions de dollars " d'argent sale " dans les banques suisses. A ces 48 millions de dollars qui ont été gelés début octobre 2000, se sont ajoutés 22 millions de dollars qui ont subi le même sort en novembre 2000. Selon la justice suisse, ces sommes se trouvant sur cinq nouveaux comptes bancaires proviendraient de commissions liées à des ventes d'armement. Ces exemples montrent à quel point, en dépit des efforts très importants entrepris notamment par la Commission fédérale des banques, le système bancaire suisse reste encore vulnérable aux opérations de blanchiment. La CFB a d'ailleurs décidé, au terme de l'enquête sur les fonds Abacha, d'entreprendre la révision des directives blanchiment contenues dans sa circulaire n° 98-1 et de prévoir des modifications sur les points suivants qu'elle expose dans son rapport : L'affaire des fonds Abacha a mis en évidence les faiblesses de la réglementation relative aux procédures d'identification des ayants droit et de clarification de l'arrière plan économique des transactions effectuées sur certains comptes bancaires. La Commission fédérale reconnaît très expressément ces lacunes et propose des modifications de la circulaire 98.1 qu'elle expose dans le rapport d'enquête qu'elle a menée sur lesdits fonds Abacha. On ne peut que souscrire aux propositions de la CFB.     Les membres de la direction des banques doivent connaître leurs plus gros clients La CFB va adapter la circulaire CFM " Blanchiment " du 26 mars 1998 en tenant compte de l'évolution du droit qui a eu lieu depuis cette date ainsi que des conclusions de l'enquête relative aux fonds " Abacha " auprès des banques suisses. Les points suivants devront être discutés. · Adaptation au droit de la corruption révisé Les directives de lutte contre le blanchiment doivent être adaptées au droit pénal de la corruption entré en vigueur le 1er mai de cette année. Ce droit introduit entre autres la pénalisation de la corruption active de fonctionnaires étrangers. Avec l'introduction de cette norme pénale, les employés de banque se rendent nouvellement coupables de blanchiment lorsqu'ils acceptent des fonds de fonctionnaires étrangers dont ils savent ou doivent présumer qu'ils proviennent de la corruption. Le nouveau droit pénal de la corruption introduit en outre une obligation d'annonce lorsque la banque sait ou a des soupçons fondés que des fonds proviennent de la corruption étrangère. Selon les directives actuelles de lutte contre le blanchiment de la CFB, les intermédiaires financiers ne doivent pas accepter de fonds dont ils savent ou doivent présumer qu'ils proviennent de la corruption ou du détournement de fonds publics, faute de quoi leur garantie d'une activité irréprochable sera mise en cause. Mais depuis l'entrée en vigueur du droit pénal révisé de la corruption, il manque la mention du caractère punissable d'un tel comportement ainsi que l'obligation d'annonce. · Obligation de la direction générale de connaître les clients les plus importants Dans plusieurs des cas examinés par la CFB, il s'est avéré que les échelons supérieurs de la hiérarchie de la banque n'étaient pas informés de relations contractuelles même s'il s'agissait de montants et de relations d'affaires comparativement importants. Cette situation doit être évitée à l'avenir. La CFB examine par conséquent l'introduction d'une obligation qui exige de manière générale que les membres de la direction des banques actives dans la gestion de fortune connaissent leurs clients les plus grands et les plus importants de leur banque. Chaque banque devrait définir elle-même la limite entre les clients grands/importants et les autres et prévoir dans des directives internes des seuils échelonnés en fonction du pays d'origine et du potentiel de risque. · Clarification des raisons qui motivent un changement de relation bancaire Ainsi que cela vient d'être exposé, le fait que des fonds d'un client proviennent d'une banque suisse ou étrangère renommée ne dispense pas les banques de l'obligation de procéder aux clarifications nécessaires lors de l'ouverture d'une relation d'affaires. Il peut s'agir, dans ce contexte, d'interroger le client sur les raisons qui motivent son désir de changer de relation bancaire et de contrôler, le cas échéant, ces indications en contactant la banque précédente. Le pendant de cette obligation pourrait consister en une obligation de la banque qui rompt une relation d'affaires de prévenir d'autres banques de manière proactive ou sur requête. En règle générale, dans de tels cas, les indications des clients ne correspondent pas à celles de leurs anciennes banques et il peut s'avérer ardu de clarifier quelle version correspond à la réalité des faits. La CFB examinera par conséquent si une telle obligation doit être ancrée expressément dans les directives de lutte contre le blanchiment. Source : rapport de la commission fédérale des banques sur les fonds Abacha, Août 2000. Cette décision de la CFB d'imposer encore davantage de rigueur aux banquiers tire les leçons de ce scandale et démontre a contrario que le dispositif existant n'était sans doute pas aussi parfait que certains se plaisaient à le dire. La CFB n'a pas manqué enfin de souligner que les actions de blocage menées par la Suisse ne prennent leur pleine efficacité que si les autres pays concernés par le transfert ou la détention de tels fonds appliquent eux aussi le gel de ces avoirs. Dans le cas des " fonds Abacha ", la CFB a notamment informé ses homologues en Grande-Bretagne, au Luxembourg et en France. La Mission a souhaité obtenir des précisions sur les informations qui avaient pu être transmises par la Commission fédérale des banques suisses à la Commission bancaire française et a adressé à son Président la lettre suivante : " Monsieur le Président, Dans le cadre des travaux de la mission d'information commune sur les obstacles au contrôle et à la répression de la délinquance financière et du blanchiment des capitaux en Europe, dont je suis le rapporteur, je viens d'effectuer un déplacement en Suisse. [...]  A cette occasion, il m'a été indiqué que la Commission fédérale des banques suisses, aurait, dans ce qu'il est convenu d'appeler " l'affaire Abacha ", informé officiellement la Commission bancaire de divers mouvements financiers, concernant les fonds de l'ancien dictateur nigérian, qui auraient eu lieu sur des comptes bancaires français. Je souhaiterais que vous puissiez me confirmer et me préciser les formes dans lesquelles la Commission bancaire française s'est trouvée, avant la parution le 4 septembre par la Commission des banques suisses du rapport sur les fonds Abacha, destinataire de cette information qui visait, semble-t-il, à permettre le blocage de ces avoirs douteux. Dans cette hypothèse, vous serait-il possible de m'informer des mesures qui auraient été prises par les banques en France concernant les dits comptes bancaires de la famille Abacha. [...] " En réponse, la Mission a obtenu les éléments suivants : " Monsieur le Député, Par une lettre en date du 3 octobre 2000, vous avez souhaité obtenir des précisions sur les formes dans lesquelles la Commission bancaire s'est trouvée, avant la publication le 4 septembre par la Commission fédérale des banques suisse du rapport sur les fonds Abacha, officiellement destinataire d'informations relatives à divers mouvements financiers sur les comptes bancaires français de l'ancien président du Nigéria. En réponse à votre demande, je peux vous faire connaître que la Commission fédérale des banques suisse a bien porté, à l'attention de la Commission bancaire, dans le courant du mois de juillet 2000, certains éléments de l'enquête diligentée par elle sur les établissements bancaires suisses détenant des fonds ayant un lien avec l'ancien président du Nigéria. Cette lettre évoquait notamment l'existence de comptes ouverts dans des établissements de crédit établis en Suisse au nom de la famille Abacha, y compris dans certaines filiales suisses d'un établissement de crédit français. La Commission fédérale des banques suisse est seule compétente pour les agissements d'établissements de crédit situés en Suisse ; la Commission bancaire française n'a pas de pouvoirs de contrôle direct sur ces établissements, même s'il s'agit de filiales de droit suisse d'un établissement de crédit français. En ce qui concerne les établissements de crédit français relevant de sa supervision, je puis vous indiquer que la Commission bancaire a mené toutes les actions et diligences utiles dans l'affaire sur laquelle vous attirez mon attention. S'agissant du blocage de fonds portés au crédit de comptes, comme vous le savez, c'est l'autorité judiciaire qui est seule compétente en ce domaine et la Commission bancaire ne manque pas de donner suite à toute demande qui lui serait présentée et qui entre dans le cadre de ses attributions. La Commission bancaire, par ailleurs, poursuit toutes diligences appropriées au vu de l'ensemble des éléments en sa possession à l'effet de s'assurer du respect, par les établissements de crédit situés en France, de la réglementation en vigueur, notamment relative à la lutte contre le blanchiment. Si vous le souhaitez, M. Fort, Secrétaire Général de la Commission bancaire, se tient à votre disposition pour un entretien sur ces questions dont je mesure, comme vous, l'importance. " Il aurait été agréable à la Mission de bénéficier d'informations plus précises concernant " toutes les actions et diligences utiles " entreprises par la Commission bancaire relativement à cette affaire des fonds Abacha, dont la provenance criminelle est avérée. La City n'a pas été non plus épargnée par le scandale. Des banquiers londoniens ont accepté sans sourciller d'ouvrir des comptes aux deux fils Abacha sans vérifier la validité des deux passeports établis sous deux faux noms " Kaiser " et " Soze " se référant au personnage Keyser Soze du film préféré de leur père (Usual Suspects). Selon un professionnel de la banque privée, " les comptes Abacha illustrent la mentalité coloniale sous-jacente qui veut que les classes dirigeantes de la grande famille anglophone d'outre-mer ne soient pas inquiétées " 23 Le cas des fonds Abacha est emblématique du décalage existant entre les normes adoptées par les autorités fédérales et les banquiers suisses pour lutter contre le blanchiment et la réalité.  La CFB, dans sa circulaire 98-1, a eu beau rappeler les grands principes, les banquiers n'y sont pas encore suffisamment sensibles.     Une attention particulière pour les avoirs déposés par des personnalités politiques importantes L'acceptation par négligence de valeurs patrimoniales d'origine criminelle n'est pas punissable, mais peut contrevenir aux dispositions des lois sur les banques et sur les bourses relatives à la garantie d'une activité irréprochable ou à la disposition de la loi sur les fonds de placement concernant la jouissance d'une bonne réputation. C'est pourquoi les intermédiaires financiers doivent faire preuve de la vigilance requise par les circonstances même dans les affaires qui ne présentent pas pour eux de risques financiers apparents (risque de solvabilité). Les intermédiaires financiers ne doivent pas accepter des fonds dont ils savent ou doivent présumer qu'ils proviennent de la corruption ou de détournements de fonds publics. Ils doivent dès lors examiner avec une attention particulière s'ils veulent entrer en relation d'affaires, accepter et garder des avoirs appartenant, directement ou indirectement, à des personnes exerçant des fonctions publiques importantes pour un Etat étranger ou à des personnes et sociétés qui, de manière reconnaissable, leur sont proches. Extrait de la circulaire de la Commission fédérale des banques n°  98-1 du 26 mars 1998 L'affaire Abacha, outre qu'elle a révélé les faiblesses des dispositifs de contrôle et de surveillance internes de certaines banques, est intéressante également à un double titre. Elle a, d'une part, révélé l'absence de tout système d'inspection préventif envisagé au niveau fédéral, qui permettrait, à travers des séries de contrôle inopinés, de s'assurer que les banques ont bien mis en place des procédures adaptées et unifiées. La CFB, en effet, en application de la philosophie de l'autorégulation, laisse aux institutions de révision privées reconnues par elle, le soin de contrôler régulièrement les établissements bancaires et dépend, comme elle le reconnaît elle-même " dans une très grande mesure des informations que lui fournissent les institutions de révisions agréées " Ces dernières, si elles ont effectué des révisions, semblent avoir été plus sensibles aux aspects prudentiels, que concernées par le problème du blanchiment si l'on en juge par l'affaire Abacha. Cette affaire a, d'autre part, constitué l'occasion de rappeler qu'en ce qui concerne les filiales ou succursales de banques étrangères, implantées en Suisse, la responsabilité de la supervision relève aussi des autorités de surveillance du pays du siège social de ladite banque en " mains étrangères ". Si de tels établissements doivent respecter la législation suisse, rien ni personne n'interdit et surtout pas les autorités fédérales suisses, qu'une réglementation interne plus rigoureuse, du pays d'origine de la banque, soit applicable dans la filiale ou la succursale implantée suisse. C.- LA CONCURRENCE DES AUTRES CENTRES OFFSHORE 1.- La recherche de la confidentialité Même si la législation suisse anti-blanchiment souffre d'imperfections, il n'en demeure pas moins que la Suisse n'est plus ce qu'elle était, un sanctuaire totalement inviolable où l'on rêvait d'investir les capitaux pour lesquels on souhaitait la plus extrême discrétion et la garantie d'une sécurité totale. Concurrence oblige, la Suisse a besoin de conserver à sa clientèle un certain nombre de prestations et la création de filiales ou succursales dans divers paradis bancaires, juridiques ou fiscaux s'est largement développée ces derniers temps pour répondre à ce besoin. Il y a des gens qui n'ont pas envie que M. Bertossa vienne regarder M. le président : [...] On cite souvent le Liechtenstein. Les banques que vous connaissez ont-elles des succursales ? Observez-vous ce phénomène ? Est-ce une préoccupation pour vous ? Le fait d'imposer des normes plus rigoureuses entraîne-t-il la fuite de clients vers des contrées moins normatives ? M. Michel Y. DEROBERT : La possibilité existe. Il y a effectivement une certaine compétition, non seulement dans les normes applicables mais également dans la façon de les appliquer, ce qui, nous, suisses, nous préoccupe presque davantage car nous n'avons pas de tradition normative mais une conception assez rigoureuse de l'application des lois [...] Face à une telle situation, la réaction du banquier est toujours pragmatique. Celui-ci se demande : dois-je suivre mes clients qui ne veulent plus travailler ici ou bien dois-je les laisser partir ? M. le Rapporteur : [...] Il est possible que l'on se dise : puisqu'il y a des choses que l'on ne peut plus faire ici en raison de l'apparition de normes qui placent la Suisse en première ligne de la lutte contre le blanchiment, sauf peut-être dans quelques cantons de l'est faiblement accessibles, peut-être faut-il les faire faire par nos filiales ou nos succursales dans ces endroits-là ? Ma réaction est la même que la vôtre. Je me demande si des grands établissements soit instrumentent eux-mêmes des mouvements financiers qui font l'objet de poursuites et qui n'ont pas fait l'objet des dénonciations conformément à l'arsenal juridique aujourd'hui en vigueur en Suisse, soit le font faire par leurs succursales dans des centres offshore, avec des sociétés aux noms les plus folkloriques que l'on trouve dans toutes les affaires de financement politique, de trafic d'armes, de corruption de fonctionnaires, etc. M. Edouard CUENDET : Juridiquement, les règles suisses interdisent aux banques d'utiliser leurs filiales à l'étranger pour détourner les lois suisses. M. le Rapporteur : La preuve que non. M. Denis MATHIEU : Ce n'est pas parce que vous ouvrez une filiale à Nassau que vous y commettez forcément des turpitudes. M. Edouard CUENDET : Il est des clients honnêtes qui tiennent à la confidentialité, même s'ils n'ont rien à cacher. M. le Rapporteur : S'ils n'ont rien à cacher, pourquoi cherchent-ils à se dissimuler ? M. Edouard CUENDET : C'est la thèse de M. Bertossa qui dit : si vous n'avez rien à cacher, quel est le problème ? M. le Rapporteur : Où est le problème ? M. Edouard CUENDET : Il y a des gens qui n'ont pas envie que M. Bertossa vienne regarder. M. le Rapporteur : [...] Je crois qu'en Suisse, comme en France et comme dans tous les pays où il est permis de s'enrichir honnêtement, le secret bancaire existe et peut être utilisé par quiconque agit dans le respect des lois. Quelle est donc l'utilité, pour quelqu'un qui est honnête, de rechercher la délocalisation de fonds dans un endroit où l'on sait que sont garanties l'opacité sur le plan bancaire et l'impunité judiciaire. [...] Nous sommes donc obligés de considérer que tous ceux qui vont chercher autre chose que ce qu'ils peuvent trouver sur le pas de leur porte, dans n'importe quelle banque honorable, pour des activités honorables, recherchent l'impunité. Que répondez-vous à cela ? M. Michel Y. DEROBERT : Vous allez mettre à l'Index la totalité de la profession financière de la planète. M. le Rapporteur : Cela nous fera enfin des ennemis, car nous ne trouvons que des amis qui pensent comme nous. [...] Que vont chercher ces gens aux îles Vierges britanniques ? Chaque fois que nous avons une transaction avec les îles Vierges britanniques, elle est toujours suivie, deux ans plus tard, d'une commission rogatoire. M. Michel Y. DEROBERT : Je ne répondrai pas à cette question, car nous sommes en train de remonter la pente avec une certaine difficulté contre ce genre d'accusations très générales et très globales. Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Michel Y. Dérobert, Secrétaire général de l'Association des banquiers suisses, en septembre 1999 La création de succursales et de filiales dans les paradis bancaires et fiscaux permet malgré tout la réalisation d'opérations qui n'auraient pu se faire en restant sur le sol suisse, comme le montre ce qui s'est passé dans le cadre de l'affaire Lazarenko, du nom de l'ancien Premier ministre d'Ukraine.     Les normes suisses appliquées à l'étranger par les filiales ou les succursales n'ont pas la même efficacité M. le président : Avez-vous le sentiment que les banques suisses ouvrent de plus en plus de filiales dans ces paradis bancaires, fiscaux et judiciaires que vous évoquez, mais garantissent que ces filiales ouvertes dans des centres offshore répondent aux mêmes règles prudentielles, déontologiques que les règles admirables qui sont respectées ici ? Avez-vous pu observer que ces sociétés offshore, qui existent pour tous les grands groupes, y compris français - nous avons rencontré ce matin les dirigeants de Paribas - servent malheureusement maintenant beaucoup plus facilement aux transactions concernant l'argent sale ? M. Bernard BERTOSSA : Il s'est effectivement produit une évolution due au fait que la Suisse n'a plus la réputation de coffre-fort inviolable de l'argent sale, grâce à l'activité de certaines autorités judiciaires, grâce à celle du législateur qui nous a dotés d'une panoplie de normes qui répond à un standard convenable, grâce aussi, reconnaissons-le, à des efforts déontologiques importants de la part de la majorité des établissements bancaires suisses. Même commercialement, ils n'ont pas intérêt à cultiver cette image. La tentation était donc, pour ne pas perdre la clientèle des capitaux qui avait pour vocation de rester dissimulée, d'ouvrir des succursales ou des filiales dans des Etats où la confidentialité est mieux garantie. Concrètement, nous avons une affaire liée à l'ancien Premier ministre d'Ukraine, M. Lazarenko. Je ne trahirai pas de secret puisque tous les noms que je citerai ont fait l'objet de publication. Dans ce contexte, une banque genevoise avait reçu des fonds qu'elle a immédiatement elle-même fait transférer à sa succursale de Nassau. Il s'agissait tout de même d'environ 50 millions de francs suisses, ce qui n'est pas tout à fait innocent. Lorsque nous sommes allés dans cette banque, il nous fut répondu que l'on pouvait nous remettre la documentation mais pas bloquer les fonds. Dans ces cas-là, les normes suisses auxquelles vous faisiez allusion tout à l'heure font obligation à l'établissement bancaire suisse de prendre les mesures nécessaires pour que, dans sa filiale, les fonds ne disparaissent pas dans un délai raisonnable, dans la mesure où l'autorité judiciaire envisage de saisir ces fonds. Le juge genevois a immédiatement envoyé une commission rogatoire à Nassau, avec le succès que vous pouvez imaginer. Neuf mois plus tard, la banque nous a dit qu'elle n'avait toujours pas d'ordre de saisie du juge de Nassau et qu'elle était obligée de libérer les fonds. Et les fonds sont partis. Même si, sous l'angle de la transparence, on peut admettre, et encore, avec quelques réserves, que les normes suisses sont appliquées à l'étranger, sous l'angle de l'efficacité de la saisie, ce n'est certainement pas le cas. Extrait de l'entretien de la Mission avec M. Bernard Bertossa, Procureur Général du canton de Genève, en septembre 1999 Concernant l'affaire Lazarenko, la Suisse a restitué, début novembre 2000, à l'Ukraine les 6,6 millions de dollars détournés par l'ex-Premier ministre reconnu coupable de blanchiment et actuellement détenu aux Etats-Unis. Par ailleurs, la circulaire n° 98-1 de la CFB précise que les intermédiaires financiers ne doivent pas utiliser leurs succursales étrangères, ni les sociétés du groupe à l'étranger actives dans le domaine bancaire ou financier pour contourner les directives anti-blanchiment. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur l'utilité qu'il y a pour un établissement bancaire suisse de s'installer dans un territoire non coopératif. En mai 1999, lors d'un colloque sur le secret bancaire, des banquiers suisses, inquiets pour leur avenir, réagissaient aux menaces européennes d'harmonisation fiscale en indiquant qu'ils avaient procédé à des délocalisations bancaires dans des zones offshore. Ainsi, le porte-parole de la Banque de Patrimoines Privés (BPP) a annoncé le rachat par son établissement " d'une petite banque à Nassau aux Bahamas ". Un représentant de la banque Piguet d'Yverdon, qui dépend de la banque cantonale vaudoise a également indiqué à cette occasion qu'une implantation de sa banque était envisagée aux îles Caïmans. 2.- La proximité du Liechtenstein Sur le plan bancaire, mutatis mutandis, le Liechtenstein est à la Suisse ce que Monaco est à la France. Les banques suisses présentes dans la Principauté du Prince Hans Adam II sont nombreuses. Il est vrai que tout s'y prête, la proximité géographique, la pratique de la langue allemande, la tradition d'une économie financière et surtout l'existence, au lendemain de la première guerre mondiale, d'une Union douanière et monétaire entre le Liechtenstein et la Suisse venue se substituer à l'Empire austro-hongrois défunt. Les banques du Liechtenstein bénéficient de la réputation de professionnalisme des banquiers suisses. Inversement, les banques suisses trouvent au Liechtenstein des commodités législatives qui finissent par leur manquer en territoire helvétique. L'attrait du Liechtenstein n'est pas nouveau ; le scandale " Chiasso " avait déjà, à son époque, montré que les personnes mises en cause faisaient transiter par une société établie dans cette Principauté les capitaux italiens blanchis. Les observateurs avertis soulignaient également que la Banque nationale suisse constatait, dans son rapport annuel de 1979, un fort accroissement de capitaux en provenance du Liechtenstein. Toutefois, la Suisse a fini par être gênée par ce voisin peu fréquentable, refusant systématiquement l'entraide judiciaire en matière pénale sur les affaires de blanchiment, mais dont elle veut espérer malgré tout qu'il rentrera dans le droit chemin. Le ministre suisse des Finances, M. Kaspar Villiger a en effet récemment salué les améliorations introduites par le Liechtenstein dans sa législation anti-blanchiment, ainsi que l'augmentation des effectifs des magistrats et a souhaité en conséquence que cette Principauté soit " loyalement traitée " par le GAFI. Néanmoins, tant que le Liechtenstein n'aura pas donné davantage de garanties, cette place financière continuera de demeurer le lieu de toutes les turpitudes les plus criminelles. Le témoignage recueilli par la Mission d'une ancienne avocate qui a choisi de dénoncer de telles pratiques montre que certaines relations des banques suisses avec le Liechtenstein méritent, elles aussi, qu'on y mette un terme définitif.     Même s'il s'agissait de la vie humaine et d'un trafic d'organes, ce n'était pas une justification pour la banque X. M. Arnaud MONTEBOURG : Vous avez pris le " taureau par les cornes ", si j'ose dire, et vous avez procédé à un certain nombre de dénonciations auprès des autorités du Liechtenstein, comme la loi vous en fait obligation en tant qu'avocate. Que vous est-il arrivé en 1996, dès lors que vous avez fait votre devoir en alertant les autorités du Liechtenstein de ce que vous aviez vu ? Mme Z, ancienne avocate : J'ai procédé la même année à des dénonciations et donné ma démission. Rien ne s'est passé pendant treize mois, mais beaucoup de choses se sont produites quand mon chef a appris que j'avais fait des dénonciations. Il a commencé à déposer des plaintes en justice. Il en a déposé au total 18, même s'il a toujours perdu et si la cour d'appel - j'ai le jugement ici - m'a exonérée concernant l'affaire des organes et du sang. A chaque fois que je gagne, il dépose une autre plainte, ce qui me prend toute mon énergie et tout mon temps. J'ai témoigné au Liechtenstein une semaine après avoir été nommée fondée de pouvoir à Zürich et j'ai été ce jour-là licenciée par KPMG sans raison officielle. Ils m'ont payé les quatre mois qu'ils me devaient et m'ont indiqué qu'ils avaient fait l'objet de pression de la part de la banque X., leur client le plus important. J'ai appris par ailleurs que le client d'un Directeur de la banque X. - qui a une fiduciaire au Liechtenstein -, qui est aussi avocat, faisait l'objet d'une instruction et était mêlé à l'affaire de la vente du sang. Comme toutes les grandes organisations, la banque X. a fait appel à un agent fiduciaire connu, en l'occurrence le président du parti noir, le porte-parole du parti rouge en étant le P.D.G. Le jour où ce Directeur de la banque X. a appris que je témoignais contre son client dans une affaire dans le cadre de laquelle il avait été agent fiduciaire et avait touché de l'argent sale, il a téléphoné à mon supérieur hiérarchique et lui a dit que je devais être licenciée. Cela a été la fin de ma carrière. Mon supérieur hiérarchique m'a dit que c'était dommage parce que j'avais bien travaillé - il m'a remis une lettre de recommandation -, mais a ajouté que je ne travaillerai plus jamais comme avocate et que ma carrière était terminée en Suisse et au Liechtenstein parce que j'avais parlé aux autorités. Il a ajouté que, même s'il s'agissait de la vie humaine et d'un trafic d'organes et de sang, ce n'était pas une justification pour la banque X. et certains cabinets d'avocats, et que j'avais brisé l'omerta. Extrait de l'entretien de Mme Z, ancienne avocate, avec le rapporteur, le 25 mai 2000 Le Liechtenstein semble constituer également la porte de service utilisée par les capitaux criminels des dictateurs pour s'échapper de Suisse où la présence de tels avoirs se fait de plus en plus indésirable.     Au moment où la Suisse a voulu séquestrer les fonds Marcos, la banque X. les avait transférés dans une petite agence fiduciaire au Liechtenstein M. Arnaud MONTEBOURG : Vous voulez dire que l'oncle du Prince du Liechtenstein, Constantin, est à la tête d'une fiduciaire qui a reçu les fonds de Marcos : sont-ils toujours au Liechtenstein aujourd'hui ? Mme Z, ancienne avocate : C'était le cas quand j'ai quitté la banque, qui m'a fait licencier car cette banque a appris que je savais où se trouvait l'argent de Marcos, comme beaucoup de salariés chez KPMG et à la banque X. On a su, au moment où la Suisse a voulu séquestrer les fonds de Marcos, que la banque X. les avait transférés dans une petite agence fiduciaire liechtensteinoise. Cependant, c'était un peu difficile sur le plan politique au Liechtenstein à cette époque, la banque X. ayant acheté l'oncle du Prince. M. Arnaud MONTEBOURG : C'est-à-dire ? Mme Z : Quelques mois après l'arrivée de l'argent de Marcos, l'oncle du Prince a été nommé président du Conseil d'Administration de cette fiduciaire de Vaduz, qui appartient au Groupe de la banque X. Il occupe toujours cette position, même si c'est un homme très âgé, et gagne beaucoup d'argent. Tout le monde est acheté au Liechtenstein ; c'est un vrai problème. Extrait de l'entretien de Mme Z, ancienne avocate, avec le rapporteur, le 25 mai 2000 III.- DES INTERMÉDIAIRES FINANCIERS ABSENTS DE LA LUTTE ANTI-BLANCHIMENT La loi sur le blanchiment de l'argent sale du 10 octobre 1997 qui a soumis l'ensemble des intermédiaires financiers aux obligations de diligence jusque là applicables aux seules banques est une loi-cadre fondée sur le principe de l'autorégulation issu de la pratique bancaire. Ce processus tout helvétique a pour objectif d'éviter autant que possible une surveillance directe par les autorités fédérales au profit d'une surveillance des intermédiaires financiers par leurs pairs. " La LBA est une loi-cadre qui repose sur le principe de l'autorégulation. L'autorégulation a été choisie pour plusieurs raisons : d'une part, parce que nous avions déjà l'expérience de l'application de la loi sur les bourses, qui s'est révélée plutôt efficace, et d'autre part, en raison de l'intérêt d'avoir des organismes qui surveilleraient les intermédiaires financiers qui en auraient une bonne connaissance, qui seraient des spécialistes des diverses activités des intermédiaires financiers. " (Mme Natacha Polli, ex-directrice-adjointe de l'Autorité de contrôle, 29 septembre 1999). Les intermédiaires financiers s'affilient à des organismes d'autorégulation (OAR) créés sur une base professionnelle. La LBA a créé une Autorité de contrôle qui s'assure du respect, par les OAR, qu'elle autorise, des dispositifs anti-blanchiment. L'Autorité de contrôle surveille directement les intermédiaires financiers qui ne dépendent pas d'un OAR. La Suisse s'est engagée avec l'autorégulation dans une expérience longue et qui suppose un travail très lourd.     La Suisse a choisi l'autorégulation mais cela peut changer M. Paolo BERNASCONI : Je ne suis pas partisan d'un système totalement fondé sur l'autorégulation, mais plutôt d'un système mixte, c'est-à-dire un cadre réglementaire avec les autorités de surveillance et, à l'intérieur, certains secteurs laissés à l'autorégulation. C'est l'expérience que nous avons eue avec la Commission fédérale des banques et que nous avons aujourd'hui avec les organismes d'autorégulation de la LBA. D'ailleurs cette dernière expérience démontre que ce mot " autorégulation " entraîne un travail très lourd. Je suis moi-même conseiller de plusieurs organismes d'autorégulation. L'autorégulation comporte plusieurs phases. La première est celle de l'autorisation qui demande beaucoup de temps. Un organisme d'autorégulation, qui compte cinq cents affiliés, doit tous les vérifier sur le plan documentaire. C'est un travail bureaucratique très important. La deuxième phase est une phase de formation de base que nous devons renouveler chaque année. L'autorité fédérale de surveillance, au Département des Finances, prévoit par an un minimum d'une journée et demie de formation. Mais c'est un travail très important car après avoir approché les cinq cents banques en Suisse, on approche maintenant le secteur non bancaire qui reste un secteur presque inconnu. Au Tessin, seul canton à disposer d'un " financial services act ", on en a autorisé mille [...] La Suisse a choisi pour l'instant ce système d'autorégulation, mais cela peut changer. Après cette première phase d'autorisation, puis cette seconde phase de formation - avec la préparation de matériel à disposition de tous et l'organisation de sites Internet et autres - on arrive à la phase la plus difficile, celle de la surveillance, car elle implique des visites, des inspections, des rapports, voire des sanctions. Une inspection est un processus qui demande du temps. Effectuer une seule inspection rigoureuse, simplement sous l'angle anti-blanchiment, peut prendre une heure, voire deux, avec deux réviseurs expérimentés. C'est une tâche colossale si elle est prise au sérieux. Je continue de croire à l'auto-surveillance, mais nous n'en verrons les résultats que d'ici cinq ou dix ans [...] Extrait de l'entretien de la Mission avec M. le Professeur Paolo Bernasconi, en septembre 2000 A.- UNE AUTORÉGULATION DIFFICILE À METTRE EN _UVRE A la différence de l'autorégulation issue de la pratique (cas des banques), l'autorégulation des intermédiaires financiers résulte ici de la loi. Sa mise en _uvre rencontre des difficultés liées au nombre des professionnels concernés, à la définition des activités visées, enfin à la résistance de certains milieux à ce principe. Actuellement, la Suisse ne parvient pas à mettre en place, dans les délais prévus, ce mécanisme très sophistiqué, fondé sur l'autodiscipline supposée des acteurs économiques, mais qui laisse finalement les autorités fédérales dans une position de retrait. Alors que la loi fixait au 31 mars 2000 la date limite à laquelle tout intermédiaire financier, pour exercer son activité, devait avoir déposé une demande d'autorisation à l'Autorité de contrôle ou d'affiliation à un OAR, des milliers d'intermédiaires ne respectaient pas cette condition dans le délai prévu et se trouvent théoriquement passibles de sanctions allant de 200 000 FS - 800 000 francs français - d'amende à la liquidation de leur société. 1.- Un champ d'application mal délimité La loi sur le blanchiment d'argent étend le dispositif de répression aux intermédiaires financiers, c'est-à-dire aux personnes qui, à titre professionnel, " acceptent, gardent en dépôt ou aident à placer ou à transférer des valeurs patrimoniales appartenant à des tiers ". (article 2, al. 3) Le législateur a ainsi entendu soumettre aux dispositions de la loi :  - les gestionnaires de fortune et conseillers en matière de placement ; - toutes les personnes proposant des opérations de crédit - crédits à la consommation, crédits hypothécaires, affacturages, financements de transactions commerciales, leasings, etc. et de manière générale toutes les personnes proposant le financement de transactions commerciales. - les fournisseurs de services dans le domaine du " trafic des paiements " - virements électroniques pour le compte de tiers, émissions ou gestion de moyens de paiement comme les cartes de crédit et les chèques de voyage, etc. ; - les offreurs ou distributeurs de parts de fonds de placement suisse ou étranger ; - tous ceux qui font commerce, pour leur propre compte ou celui de tiers, de billets de banque, de monnaies, d'instruments du marché monétaire, de devises, de métaux précieux, de matières premières ou de valeurs mobilières. Cette liste n'est pas limitative et d'autres personnes ou activités pourraient tomber sous le coup de la LBA. La Suisse a voulu étendre très largement à l'ensemble du secteur financier les dispositions anti-blanchiment, considérant qu'une personne qui n'est pas habituellement active dans le secteur financier peut être d'autant plus facilement manipulée à des fins de blanchiment étant donné son manque d'expérience ou d'informations. Pour cette raison, sont aussi bien concernés ceux qui " interviennent dans le secteur financier, soit de façon habituelle, soit de manière occasionnelle, du moment que l'activité est exercée à titre professionnel ". Il est fait appel à des critères multiples permettant de conclure si ladite activité se fait ou non à titre professionnel. On considère par exemple que le nombre de clients, le montant de la transaction ou celui de la rémunération ne constituent pas des critères décisifs. Une transaction unique peut être considérée comme une activité exercée à titre professionnel. Le tableau ci-après montre que de nombreuses professions ne sont soumises à la LBA que pour certaines de leurs activités et fait apparaître la complexité du système. Liste non exhaustive d'activités soumises ou non soumises à la LBA Activités non soumises   Activités soumises Conseil d'entreprise     Conseil juridique     Conseil fiscal     Révision     Travaux administratifs     Etablissement de la déclaration d'impôts     Société d'un groupe qui gère la trésorerie du groupe     Courtage (mise en contact de clients avec des intermédiaires financiers)     Courtage immobilier     Mandat officiel de liquidateur         Gestion de fortune     Gestion de structures offshore     Financement (crédit, leasing, affacturage, forfaitage)     Possession d'une procuration (port-folio manager)     Trustee Conseil en placements mais Conseil en placements si le conseiller effectue les placements Création et vente de structures offshore mais Création et vente de structures offshore et finalisation des transferts Mandats d'administrateurs de sociétés (suisses) mais Mandats d'administrateurs fiduciaires, en particulier lorsque le conseil d'administration est fortement limité dans sa liberté de décision (intervention de l'ayant droit économique), lorsque le patrimoine de la société n'est pas clairement séparé de celui de l'ayant droit économique (" Durchgriff ") ou lorsque le conseil d'administration, en plus des honoraires versés par la société, est dédommagé par l'ayant droit économique Exécuteur testamentaire lorsque celui-ci est un notaire ou un avocat et qu'il est soumis à la surveillance d'une autorité cantonale mais Exécuteur testamentaire (fiduciaire par exemple) Courtier en assurances mais " Broker " en assurances (avec aspects de gestion de fortune) Conservation de documents mais Conservation de valeurs mobilières (papiers-valeurs) Comptabilité mais Comptabilité doublée du recouvrement de l'encaissement Source : Questions relatives à la mise en _uvre de la LBA par M. Niklaus Huber, Chef de l'Autorité de contrôle. La mise en place de la législation anti-blanchiment a eu pour effet de déplacer les blanchisseurs vers d'autres domaines d'intervention, notamment les secteurs industriels et commerciaux qui ne sont pas concernés par ce dispositif, comme l'a souligné Mme Natacha Polli, ex-directrice adjointe de l'Autorité de contrôle. En somme, le champ d'application extrêmement large de la LBA laisse malgré tout subsister des lacunes et certains professionnels qui pourraient se révéler actifs en contribuant à réaliser du blanchiment peuvent passer entre les mailles du filet.     Paradoxalement, nous ressentons le besoin d'élargir le champ d'application de la LBA Mme Natacha POLLI : C'est une définition extrêmement large qui comprend non seulement les intermédiaires financiers particuliers déjà cités, mais aussi tout gérant de fortune, les bureaux de change dans les gares, voire les stations-service qui fournissent des prestations de change, la poste avec ses services financiers, les chemins de fer fédéraux qui ont ouvert des bureaux de change et qui fournissent des services en matière de transfert d'argent, notamment par l'intermédiaire de Western Union. C'est donc un champ extrêmement large qui peut aussi, sous certaines conditions, s'appliquer aux avocats et notaires qui, à côté de leurs activités soumises à monopole, développent des activités d'intermédiation financières. D'un autre côté, paradoxalement, nous ressentons le besoin d'élargir le champ d'application de la loi sur le blanchiment d'argent non pas quant aux personnes mais quant aux secteurs auxquels il s'applique. Il est clair qu'aujourd'hui, le secteur financier étant beaucoup moins attractif pour les blanchisseurs, une grande part de leur activité s'est déplacée, notamment dans le domaine industriel et dans le domaine immobilier, qui était expressément exclu par la loi. Extrait de l'entretien de la Mission avec Mme Natacha Polli, ex-directrice adjointe de l'Autorité de contrôle, en septembre 1999 L'Autorité de contrôle s'est employée à donner une interprétation extensive du champ d'application de la L.B.A. Estimant que la L.B.A. vise à transmettre aux autorités de poursuites pénales toutes les informations ou documents nécessaires à leur mission, le chef de l'Autorité de contrôle considère qu'il est important que toute personne active dans le secteur financier soit soumise à la L.B.A. pour lutter efficacement contre le blanchiment d'argent. Cette interprétation a été, par certains, qualifiée de rigide ou de rigoriste. Or, ce n'est pas sans doute sans raison que le chef de l'Autorité de contrôle continue de faire preuve d'intransigeance en exigeant par exemple des négociants en matières premières qu'ils se soumettent à la L.B.A., si l'on en juge par les relations qui semblent exister entre certaines sociétés de négoce et des trafiquants d'armes. D'autre part, les professions réglementées soumises au secret professionnel sont, pour certaines de leurs activités, soumises à la LBA. Tel est le cas des avocats et des notaires qui se sont constitués en OAR afin de pouvoir continuer d'offrir des services financiers à compter du 1er avril 2000. Le problème qui se pose dans ce cas est celui de l'articulation des activités judiciaires des avocats qui sont protégées par le secret professionnel auquel on ne saurait porter atteinte sans danger et leurs activités financières exercées à titre professionnel. Autrement dit, dans quelles circonstances un avocat ou un notaire acquiert-il la qualité d'intermédiaire financier ? Le Tribunal fédéral distingue entre l'activité spécifique de l'avocat et son activité commerciale pour déterminer l'étendue du droit de refuser de témoigner en application du secret professionnel et estime qu'il faut raisonner au cas par cas en fonction des circonstances concrètes. La justice fédérale a ainsi considéré que " lorsqu'un avocat est en même temps membre du conseil d'administration d'une société et est, en cette dernière qualité, sommé de produire, dans la faillite de la société, tous les documents d'affaire, il y a lieu de distinguer entre la correspondance d'affaire de la société et les documents internes de l'avocat. Seule doit être produite la correspondance de celle-ci avec l'avocat.  Lorsque l'avocat détient à la fois certains documents pour lui-même et pour la société, il doit compléter et produire les documents d'affaire de la société de manière appropriée. " (Arrêt du Tribunal fédéral, Recueil III, 114ème volume (1988), page 105.) Le Tribunal fédéral classe toutefois au rang des activités non spécifiques de l'avocat la gestion de fortune ou le placement d'argent, opérations qui sont en général effectuées par des gérants de fortune, des fiduciaires ou des banques. En revanche, il n'y a pas d'activité d'intermédiaire financier lorsque les avocats ou les notaires acceptent, gardent en dépôt, placent ou transfèrent des valeurs patrimoniales dans le cadre d'un mandat relevant de leur activité spécifique d'avocat pour laquelle ils remplissent auprès des banques le formulaire R (exemple : partage successoral, liquidation d'un régime matrimonial). Cette distinction donne lieu à des situations alambiquées. Ainsi, par exemple, dans le cadre d'une vente immobilière, le notaire qui reçoit une somme d'argent de son mandant et la dépose à la banque pour acquitter le prix de la vente et les frais de mutation n'est pas un intermédiaire financier. Non soumis à la L.B.A., il n'a pas à effectuer les procédures de diligences prévues par ce texte, mais peut en revanche opposer le secret professionnel sur l'identité de la personne propriétaire des fonds qu'il représente. D'un côté, l'avocat ou le notaire estime qu'il appartient à la banque de vérifier l'origine de l'argent déposé sur le compte pour acheter l'immeuble et, de façon générale, de procéder à toutes les diligences. De son point de vue, la banque peut considérer que les procédures ont été effectuées par le notaire ou l'avocat qui connaissent leurs clients. Dans un tel cas, le mécanisme est semblable à celui précédemment décrit concernant une augmentation de capital. Si l'argent destiné à acheter un immeuble est déposé directement à la banque, celle-ci procédera aux vérifications d'usage ; en revanche, si ces fonds sont déposés par un notaire ou un avocat, ces procédures peuvent ne pas être appliquées. Les agents immobiliers ne sont pas considérés non plus comme des intermédiaires financiers lorsqu'ils se contentent de mettre en relation vendeurs et acheteurs, lorsqu'ils indiquent un avocat, un notaire ou un banquier, ou lorsqu'ils donnent un conseil pour le financement d'opérations. Dans ce cas, aucune vigilance, aucune des obligations posées par la L.B.A. n'est exigée de ces professionnels. De façon générale, l'Autorité de contrôle applique le critère de la gestion active des fonds pour déterminer si une personne agit ou non en tant qu'intermédiaire financier. Ainsi, l'Autorité de contrôle considère que le notaire qui reçoit des valeurs dans le cadre d'une succession n'est pas un intermédiaire financier si son activité est limitée à l'exécution du partage ; en revanche, si ce notaire est titulaire d'un mandat de gestion, accordé par les héritiers d'une succession indivise, il devient intermédiaire financier. Une fois encore, la L.B.A. qui se borne à définir le cercle des personnes visées, leurs devoirs fondamentaux et les mesures d'organisation de la surveillance à leur endroit 24, a laissé à l'appréciation de l'Autorité de contrôle le soin de préciser la notion d'intermédiaire financier, ce qui a conduit à établir des distinctions innombrables, source de nombreuses incertitude juridiques. 2.- Des intermédiaires financiers en nombre pléthorique L'autorégulation entraîne une lourdeur de gestion résultant, à l'opposé, de la prise en compte d'une multitude d'intermédiaires financiers, de petite dimension et de faible niveau d'activité, qui désormais relèvent de la LBA. La LBA ne prévoyant pas de seuil minimum à partir duquel les intermédiaires financiers doivent s'affilier, l'Autorité de contrôle est tenue d'examiner tous les cas qui se présentent à elle et ceux-ci sont en réalité beaucoup plus nombreux que ce qui avait pu être initialement envisagé.  L'évaluation qui a pu être entreprise du nombre d'intermédiaires financiers s'est heurtée au fait qu'en dehors du canton du Tessin qui dispose d'un registre des gestionnaires de fortune, les autres cantons ne disposent pas d'un tel outil de surveillance administrative. Combien y a-t-il en Suisse de gérants de fortune, d'avocats d'affaires, de gestionnaires de sociétés offshore, etc. ? Personne ne le sait véritablement. La Fédération suisse des avocats compte 7 700 membres, celle des notaires 1 500, mais ces chiffres ne représentent pas la totalité des membres de ces deux professions. Les gestionnaires de fortune indépendants constituent une catégorie d'intermédiaires financiers très disparate ; on y trouve des sociétés, des particuliers, des avocats ou des notaires... Les sociétés elles-mêmes sont de taille variable ; elles peuvent compter des dizaines d'employés comme deux ou trois personnes. Ces situations aboutissent à des résultats très divers. Certains dénombrent 450 sociétés gestionnaires de fortune, d'autres estiment qu'il y aurait 1 000 intermédiaires gérants de fortune en incluant les fiduciaires et les gestionnaires individuels, tels que les anciens employés de banque. Si l'on ajoute à cela les notaires et les avocats, d'autres avancent le chiffre de 10 000 gérants de fortune. Les grandes banques évaluent à environ 1 500 le nombre de gestionnaires de fortune agissant à titre professionnel. C'est ce chiffre qu'a retenu pour ses travaux la commission Zufferey dans son rapport sur la surveillance des marchés financiers. Selon ce même rapport, les gestionnaires de fortune indépendants en Suisse auraient 100 milliards de francs suisses - 400 milliards de francs français - sous gestion " en retenant les chiffres les plus prudents. " Les négociants en valeurs mobilières non bancaires sont évalués à 120 selon le rapport de la commission Zufferey. Il existe parallèlement des négociants en valeurs mobilières bancaire puisque pratiquement toutes les banques autorisées en Suisse ont demandé à pouvoir exercer cette activité ; il y a donc environ 400 négociants en valeurs mobilières bancaires qui relèvent de la CFB et de la loi fédérale sur les bourses. Les " autres prestataires de services financiers " regroupent quantité de métiers dont les experts de la commission Zufferey reconnaissent qu'il est " impossible pour les autorités d'avoir en l'état une vision précise " et que " les organismes professionnels ne sont pas à même de fournir des renseignements plus décisifs. " Au total, l'Autorité de contrôle estime à l'heure actuelle qu'il y a plus de 4 500 intermédiaires financiers affiliés aux OAR et environ 3 000 autres intermédiaires qui ne se sont pas fait connaître. Actuellement, l'Autorité de contrôle doit encore examiner 550 cas " d'adhérents directs " en attente d'autorisation et ce chiffre des dossiers en souffrance va encore augmenter. Cette situation a alarmé les parlementaires suisses membres des Commissions de gestion et a mis en évidence l'insuffisance notoire des moyens accordés à l'Autorité de contrôle, face à l'ampleur de la tâche qui a été grandement sous-évaluée. B.- DES PREMIERS RÉSULTATS PEU CONCLUANTS Au départ, le choix de l'autorégulation n'était pas apparu comme la meilleure solution, puisque l'avant-projet de loi de la LBA renonçait au système d'autorégulation et laissait aux seules Autorités de surveillance définies par la loi le pouvoir de faire respecter les obligations de diligence du secteur financier. L'autorégulation a finalement prévalu. 1.- Une Autorité de contrôle contestée Les intermédiaires financiers doivent s'affilier à un organisme d'autorégulation (OAR) ou, à défaut, demander une autorisation d'exercer à l'Autorité de contrôle, organe administratif faisant partie intégrante de l'Administration fédérale des finances. L'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment octroie ou retire la reconnaissance aux organismes d'autorégulation : " Les buts généraux de l'Autorité de contrôle sont de garantir que tout intermédiaire financier actif en Suisse soit soumis à une surveillance, soit d'une autorité de surveillance instituée par une loi spéciale, comme la Commission fédérale des banques, par exemple, soit parce qu'il s'est affilié à un organisme d'autorégulation, soit parce qu'il nous est soumis. " (Mme Natacha Polli, ex-directrice-adjointe de l'Autorité de contrôle, 29 septembre 1999). Si l'Autorité de contrôle retire la reconnaissance à un organisme d'autorégulation, les intermédiaires financiers qui lui sont affiliés tombent sous la surveillance directe de l'Autorité de contrôle, à laquelle ils doivent demander l'autorisation d'exercer leur activité s'ils ne se rattachent pas à un autre organisme d'affiliation dans les deux mois. Actuellement, douze organismes d'autorégulation ont été reconnus par l'Autorité de contrôle, parmi lesquels on peut citer la Poste ou les chemins de fer fédéraux, l'Association suisse des gérants de fortune (ASG), la Fédération suisse des avocats et des notaires, l'organisme d'autodiscipline des fiduciaires du canton du Tessin, l'Association romande des intermédiaires financiers (ARIF), l'Union suisse des fiduciaires, l'Association suisse des sociétés de leasing ou l'Organisme d'autorégulation du Groupement suisse des conseils en gestion indépendants et du Groupement patronal des gérants de fortune de Genève. Les OAR se constituent donc à partir d'un critère professionnel et/ou géographique. A ce jour, deux OAR ont vu leur demande d'agrément refusée par l'Autorité de contrôle. Il faut rappeler que les tâches attribuées à chaque OAR sont lourdes et qu'il convient par conséquent de s'entourer de toutes les garanties avant d'autoriser un OAR. Chaque OAR doit s'assurer que les intermédiaires financiers affiliés respectent les obligations de diligence posées par la LBA - ce qui suppose que son indépendance soit garantie et qu'il dispose d'un mécanisme de contrôle efficace et de procédures de sanctions éprouvées. Par ailleurs, la LBA n'étant qu'une loi-cadre, elle se borne à énumérer les obligations de diligence. Ce sont donc les OAR qui devront préciser ces devoirs dans leurs règlements, en tenant compte des besoins des intermédiaires financiers qui leur sont rattachés. Le règlement des OAR est lui-même approuvé par l'Autorité de contrôle. La mise en place d'un tel mécanisme est donc longue et difficile, comme l'indiquait l'ex-directrice adjointe de l'Autorité de contrôle.     Notre gros problème est que les organismes d'autorégulation ne sont toujours pas indépendants Mme Natacha POLLI : " La plupart ne sont pas adossés à une association professionnelle préexistante ou ont des problèmes d'indépendance. Certains sont animés par des personnes, qui pensent qu'il y a là un marché à trouver et qui ont de la peine à comprendre qu'elles doivent avoir un nombre minimum d'intermédiaires financiers affiliés. Il est exclu de reconnaître un organisme d'autorégulation avec un potentiel de quarante à cinquante membres, par exemple, car garantir l'indépendance des structures vis-à-vis des affiliés est absolument impossible. Tous ces organismes d'autorégulation, y compris ceux qui reposent sur une organisation professionnelle préexistante, rencontrent des problèmes financiers. Bien souvent, une ou deux personnes physiques, voire une société, ont dû avancer de l'argent pour mettre en place l'organisme d'autorégulation. [...] Alors que les intermédiaires financiers sont en train de déposer leurs demandes d'autorisation, notre gros problème est que les organismes d'autorégulation ne sont toujours pas indépendants, même ceux qui ont été reconnus. Ils ont toujours besoin d'une aide énorme de l'Autorité de contrôle afin de s'organiser. Ils ont beaucoup de peine à se mettre en place et à proposer un projet terminé. Les organismes d'autorégulation ont encore grand besoin de notre aide pour pouvoir travailler de façon efficace. Le temps passé avec les organismes d'autorégulation est tout bénéfice pour nous dans la mesure où cela s'appliquera à des centaines d'intermédiaires financiers si cela fonctionne, mais tout le temps consacré encore aux organismes d'autorégulation nous empêche de nous consacrer pleinement aux demandes d'autorisation des intermédiaires financiers. " Extrait de l'entretien de la Mission avec Mme Natacha Polli, ex-directrice adjointe de l'Autorité de contrôle, en septembre 1999 Ce système apparaît donc dans toute sa lourdeur, qui en compromet l'efficacité, d'autant que les responsabilités de l'Autorité de contrôle ne se bornent pas à octroyer ou retirer la reconnaissance aux organismes d'autorégulation. Aux termes de l'article 18, al. 1er de la LBA, il lui appartient aussi : - de surveiller les OAR et les intermédiaires financiers qui lui sont directement soumis - par le moyen, notamment, de contrôles sur place (al ; 2) ; - d'approuver les règlements édictés par les OAR et les modifications qui y sont apportées ; - de veiller à ce que les OAR fassent appliquer ces règlements ; - de préciser, à l'intention des intermédiaires financiers qui lui sont directement soumis, les obligations de diligence auxquelles ils sont astreints et d'en régler les modalités d'application. Très rapidement pourtant, l'Autorité de contrôle a exercé son pouvoir de surveillance et n'a pas hésité à dénoncer plusieurs dizaines d'intermédiaires financiers dont elle estimait qu'ils ne respectaient pas les obligations de la LBA. Ces décisions, de nature administrative, ont pour certaines fait l'objet d'un recours devant les autorités fédérales du ministère des Finances dont dépend l'Autorité de contrôle. A ce jour, l'Autorité de contrôle n'a pas été suivie par sa hiérarchie. Le département de M. Kasper Villiger a notamment qualifié de non fondées les dénonciations pénales effectuées par l'Autorité de contrôle à l'encontre de deux intermédiaires financiers exerçant sans les autorisations nécessaires. Dans un tel cas, ces derniers se seraient trouvés passibles d'une amende pouvant atteindre 200 000 FS - 800 000 francs français -, le défaut d'affiliation pouvant également conduire à l'interdiction d'exercice d'activité. L'Autorité de contrôle, loin d'être encouragée dans son action, est parfois vivement critiquée dans la presse, certains allant jusqu'à l'accuser d'être " une véritable copie du maccarthysme " et de pénaliser les petites structures.     La lutte contre le blanchiment deviendrait-elle trop radicale ? L'Autorité suisse de contrôle contre le blanchiment d'argent dans le secteur non bancaire commence à inquiéter la place financière par sa dureté et son manque de dialogue. [...] Le retour du maccarthysme : il faut savoir que la lutte contre le blanchiment, qui touche de nombreux membres de la place financière helvétique, est perçue par beaucoup comme une tâche utile et nécessaire partagée par les OAR et dont les contraintes sont jugées acceptables. Pour d'autres, cette tâche devient pourtant un véritable cauchemar du fait de l'attitude de l'Autorité de contrôle. Des témoignages recueillis par l'Agefi tendent en effet à démontrer que l'Autorité de contrôle exagère étrangement sa chasse aux " sorcières ". " Une véritable copie du maccarthysme ", selon les termes d'un financier très remonté. Retour sur les origines d'un conflit qui pourrait rapidement tourner à la confrontation. Des plaintes pénales humiliantes et évitables : les intermédiaires financiers cherchant à s'affilier à un OAR après la date du 1er avril 2000 ont l'obligation d'adresser leur demande directement à l'Autorité de contrôle basée à Berne. Beaucoup d'entre eux ont récemment eu la désagréable surprise de recevoir une plainte pénale administrative émanant de l'administration des finances à la suite de leur demande d'affiliation. Une procédure pénale humiliante basée uniquement sur l'énoncé des activités de sociétés ne cherchant qu'à régulariser leur situation. [...] Une lutte qui pénalise encore plus les petites structures : on imagine facilement le désarroi de nombreux intermédiaires financiers qui ne peuvent pas se permettre de perdre du temps ou de l'argent dans ce qui s'apparente fort à des futilités administratives. Sans oublier les coûts supplémentaires pour les fiduciaires qui ont dû engager ou former des spécialistes LBA. A tel point que la chasse au blanchiment d'argent semble aujourd'hui plus pénalisante pour les petits professionnels que pour les grands établissements rompus aux démarches fédérales. Il faut rappeler qu'un intermédiaire financier n'est pas forcément doté d'une structure puissante. Il peut être actif dans les milieux du négoce, de l'hôtellerie, des fiduciaires, des agences de voyages ou même du change de stations de service. Les coûts d'inscription aux OAR ainsi que les pesanteurs administratives liées aux demandes d'affiliation ne sont pas toujours à la portée des petites sociétés. Extraits de l'article de M. Edouard Bolleter dans l'AGEFI du 5 octobre 2000. La réalité est qu'il y a aussi de très nombreux récalcitrants qui n'acceptent pas de se soumettre à une législation jugée lourde et coûteuse. Parmi les plus opposés à l'application de la LBA, figureraient les négociants en matières premières, les maisons de négoce, les agences de voyage ou les hôteliers. Le problème s'est concrètement posé pour l'hôtellerie, le responsable de l'Autorité de contrôle, M. Niklaus Hubert, considérant que les hôteliers, dans le cadre de leurs activités de change, devaient se soumettre aux obligations de la LBA et s'affilier. Puisque les activités de change réalisées dans les bureaux ouverts par les chemins de fer fédéraux sont soumises à la LBA, la cohérence voudrait qu'il en soit de même lorsque le change est effectué dans les hôtels. Cette décision a provoqué de vives réactions de la profession qui s'est considérée comme persécutée par la bureaucratie. Le directeur du Montreux Palace a notamment déclaré à la presse : " Je refuse de m'affilier à un quelconque OAR. Les montants qui font l'objet d'une opération de change dans mon hôtel sont en effet ridicules. Je ne suis pas contre la lutte anti-blanchiment, mais j'estime simplement que les frais à consentir sont beaucoup trop élevés. " (Extrait d'un article de la Tribune de Genève du 30 novembre 2000). On ne peut toutefois pas exclure que les blanchisseurs préféreront s'adresser aux hôtels pour blanchir en une ou plusieurs fois leur argent liquide si cette opération n'est pas contrôlée. C'est pourquoi l'Autorité de contrôle a estimé qu'en l'absence de seuil fixé par la loi, les activités de change effectuées par les hôtels, quels qu'en soient les montants, restent soumises à la LBA et que les hôteliers doivent s'affilier. Le cas des négociants en matières premières est également préoccupant, ces derniers ne s'estimant pas concernés par la L.B.A. alors que leurs activités les exposent indéniablement à des réseaux d'activités criminelles ou de blanchiment. Pour l'Autorité de contrôle : " Dès l'instant où il y a une relation contractuelle préalable entre un négociant et le client à qui il destine les matières premières, il devient un intermédiaire financier au sens de la L.B.A. " 25 A cela, les intéressés rétorquent que personne n'est en mesure de définir une matière première et soulignent les contraintes excessives posées par ce texte : un coût d'affiliation d'environ 2 500 FS la première année puis de 1 500 FS les autres années - soit environ 10 000 et 6 000 francs français - la nécessité pour le négociant de s'assurer que le client n'a rien à se reprocher, etc. Le recours de M. Marc Rich, prêt à aller jusqu'au Tribunal fédéral, est devenu significatif de ce vif mécontentement. Le porte-parole de ce riche négociant en matières premières installé à Zoug affirmait : " Nous faisons des affaires pour notre propre compte, nous ne sommes en aucun cas un intermédiaire financier [...] La L.B.A. est la seule loi au monde à être aussi restrictive pour les négociants. Vous n'imaginez pas le travail que cela représente de devoir s'y conformer. " La récente affaire de trafic d'armes avec l'Angola impliquant deux trafiquants notoires et dans le cadre de laquelle la justice française a entendu un certain nombre de personnalités politiques, fait apparaître que la plupart des contrats d'armement signés par l'Angola auraient été financés grâce aux revenus du pétrole et que les transactions auraient été organisées par l'entreprise Glencore basée en Suisse à Zoug, société dans laquelle M. Marc Rich détiendrait des intérêts. Il n'est donc pas excessif d'exiger de ces professionnels qu'ils relèvent de la L.B.A.     Le contrat d'armement qui fait scandale en France passait par la Suisse L'affaire n'est pas banale, même selon les normes particulières de la politique française. Dans les dernières semaines, des personnalités allant du fils de François Mitterrand, Jean-Christophe, à l'ancien ministre de l'Intérieur Charles Pasqua, en passant par Jacques Attali, ancien président de la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), ont été l'objet de perquisitions menées par la justice française. Celle-ci s'intéresse aux relations entre ces figures de la classe politique et un duo bien connu dans le monde des marchands d'armes, le Français Pierre F., incarcéré préventivement pour " commerce illicite d'armes " et fraude fiscale, et l'Israélo-Russe Arkadi G., recherché internationalement. Ces deux hommes, qui furent longtemps les principaux fournisseurs d'armes du gouvernement angolais, ont entretenu d'étroites relations d'affaires avec certaines entreprises suisses. [...] La plupart des contrats d'armement signés par l'Angola sont financés grâce aux revenus du pétrole, dont le pays est un important producteur. D'un montant de 553 millions de dollars (environ 940 millions de francs), la transaction avec ZTS-Osos a été organisée par Arkadi G. et l'entreprise suisse Glencore, basée à Zoug et spécialiste du négoce de matières premières. Selon une source bien informée, Arkadi G., qui s'est rendu à plusieurs reprises en Suisse, entretenait de bonnes relations avec Glencore, mais aussi avec l'ancienne UBS, qui possédait à l'époque une division active dans le financement de l'exploration pétrolière en Angola. Le Temps du 16 décembre 2000, article de M. Sylvain Besson Cette actualité récente illustre à point l'enjeu représenté par l'entrée en vigueur de la L.B.A. considérée comme inutile par certains et indispensable par d'autres. Certains représentants d'OAR comme l'Association romande des intermédiaires financiers (ARIF) font pour leur part une analyse positive de la LBA.     Il fallait en passer par-là. La place financière n'en sera que mieux assainie Inapplicable, la loi sur le blanchiment d'argent ? " Pas du tout ", affirme sans peur Irina Perret, de l'Association romande des intermédiaires financiers (ARIF). [...] " Certaines sociétés vont être liquidées ? Nous sommes obligés de passer par-là. Il fallait s'attendre à ce genre de restrictions. La place financière n'en sera que mieux assainie ", poursuit-elle. A l'ARIF, la mise en place de la LBA est perçue plutôt comme une bonne chose. La loi comble un vide. " Auparavant, le secteur parabancaire vivait sans aucune réglementation. L'arrivée de la LBA chamboule bien sûr pas mal d'entreprises, mais nous sommes là pour les aider à se conformer à la loi ". Aux petites sociétés qui s'inquiètent pour leur avenir, Irina Perret répond d'ailleurs qu'elles sont loin d'avoir tout vu. " Bientôt, tous les types d'activités financières requéreront une licence. Les procédures seront longues avant de pouvoir démarrer une société. " Et l'experte d'ajouter que la LBA n'est, après tout, pas si restrictive que cela. " J'ai vu des sociétés étrangères venir récemment s'installer en Suisse parce que les normes en la matière sont encore plus sévères dans leur pays. La Suisse s'est dotée d'une loi sur le blanchiment certes dure au début, mais qui, à terme, portera ses fruits et contribuera à la préservation des intérêts de la place financière helvétique. " La Tribune de Genève du 19 décembre 2000, article de Mme Florence Noël. Dans ce contexte tendu, l'Autorité de contrôle subit énormément de pressions dues à la quantité de travail mais aussi des intermédiaires financiers, des organismes d'autorégulation, des politiciens qui défendent les intérêts du secteur privé et surveillé. A ce jour, la participation des intermédiaires financiers à la lutte anti-blanchiment reste encore notoirement insuffisante. 2.- Des intermédiaires financiers qui ont du mal à jouer le jeu En raison de la lourdeur du processus, l'application de la LBA aux intermédiaires financiers s'est déroulée en deux phases. L'obligation de communiquer et sa conséquence, le blocage des avoirs, sont applicables depuis le 1er avril 1998, date de l'entrée en vigueur de la LBA. S'agissant des obligations de diligence (vérification de l'identité du cocontractant, identification de l'ayant droit, obligation de clarification...), le non-respect de ces obligations n'a pu être sanctionné qu'à compter du 1er avril 2000. En conséquence, pour respecter cette date butoir fixée par la L.B.A., chaque intermédiaire financier a dû s'organiser pour mettre à niveau au 31 mars 2000 au plus tard, l'ensemble de sa documentation afin de satisfaire aux obligations de diligence 26. Monsieur Didier de Montmollin, membre du comité exécutif de l'OAR des avocats et des notaires, a ainsi récapitulé le calendrier d'application de la LBA aux intermédiaires financiers. " S'agissant de l'obligation de communiquer les soupçons, nous n'aurons pas la compétence pour sanctionner lorsqu'il s'agit d'une situation antérieure au 1er avril 1998 puisqu'une telle obligation n'existait pas antérieurement à cette date. Quant au principe " Know your customers ", que le dossier ait été ouvert avant ou après le 1er avril 1998 ne fera aucune différence, dans la mesure où le dossier est toujours en cours à la date cruciale du 1er avril 2000. Pour la période comprise entre le 1er avril 1998 et le 1er avril 2000, nous vérifierons la conformité avec l'article 9 LBA relatif à l'obligation de communiquer. Ensuite nous élargirons notre champ d'investigation en l'étendant à l'ensemble de la LBA et de la réglementation de l'OAR, à compter du 1er avril 2000. C'est ainsi que cela devrait fonctionner. " En conséquence, les intermédiaires financiers doivent mettre à niveau le contenu de leurs anciens dossiers qui doivent désormais contenir les informations concernant l'identité du cocontractant ou l'identification de l'ayant droit économique. En pratique, les choses se révèlent beaucoup plus malaisées. S'agissant du respect des obligations de diligence, la question fondamentale reste celle du règlement des affaires en cours. Concernant l'obligation de communiquer, on ne peut que constater, non sans une réelle inquiétude, les résultats dérisoires enregistrés par le Bureau de communication, s'agissant du nombre de déclarations effectuées par les intermédiaires financiers non bancaires. a) Les intermédiaires financiers peinent à apurer le passé Depuis le 1er avril 2000, les intermédiaires financiers doivent procéder aux obligations de diligence, dans le cadre des nouveaux contrats, mais aussi s'agissant des dossiers ouverts antérieurement et qui sont toujours en cours. C'est ce qu'ont confirmé deux responsables d'OAR à la Mission. Depuis le 1er juillet, l'OAR de la Chambre fiduciaire a entrepris une première série de contrôles opérés par des réviseurs externes auprès de ses affiliés, pour s'assurer du respect des dispositions légales. Un premier bilan devait être établi en janvier 2001 au vu des premiers rapports des réviseurs externes. Maître Didier de Montmollin, responsable de l'OAR des avocats, a précisé que les contrôles des affiliés commencés à l'automne 2000 permettraient d'avoir examiné la situation d'un tiers des adhérents en mars 2001. Concrètement, cela signifie donc, au rythme d'un tiers des adhérents contrôlés chaque année, que la fin du processus de vérification des membres de l'OAR des avocats s'achèvera au printemps 2003. De l'avis même du chef de l'Autorité de contrôle, cette mise en conformité des dossiers est lourde à réaliser et demandera encore du temps et, surtout, elle est pour l'instant très difficile à vérifier pour l'Autorité de contrôle elle-même, qui doit, pour le moment, achever les premières phases du processus de l'autorégulation, à savoir l'agrément et la formation des affiliés et des OAR. Les responsables de différents OAR, sur ce sujet de l'apurement du passé, se sont d'ailleurs contentés de réponses convenues. De fait, l'Autorité de contrôle ne semble pas avoir encore eu le temps matériel de procéder à des contrôles systématiques. Même s'il y a eu des contrôles et des dénonciations concernant des cas ponctuels de violations de la LBA, cette Autorité n'a toutefois rien lancé sur une grande échelle. Tant que les intermédiaires financiers affiliés à des OAR n'ont pas reçu la formation adéquate, ils ne sont pas à même de faire des communications, car ils ne savent pas ce qu'est un soupçon et ne connaissent pas leurs obligations.  Il y a là un réel problème. Les chiffres témoignent en effet du fait que les intermédiaires financiers sont encore très loin de remplir leurs obligations et notamment l'obligation de communiquer au Bureau de communication tout soupçon fondé de blanchiment. b) Les intermédiaires financiers ne font pas de déclarations de soupçons Le Bureau de communication a reçu au total 370 communications pour l'année 1999-2000. Seules, 57 d'entre elles sont le fait d'intermédiaires financiers non bancaires. Ce résultat dérisoire témoigne, de fait, de la non-entrée en application de la L.B.A. dans les habitudes des acteurs économiques du secteur parabancaire. La ventilation des 57 annonces faites par les intermédiaires financiers se décompose comme suit :     Annonces faites par les intermédiaires financiers (année 1999-2000) - Gestionnaires de fortune 19 - Prestataires de services en trafic des paiements 14 - Fiduciaires 9 - Avocats 6 - Assurances 4 - Entreprises de cartes de crédit 3 - Négociants en valeurs mobilières 2 Total 57 Source : 2ème rapport d'activité du MROS, 1999-2000, p. 25 Face à ces résultats quasi-invisibles, on ne peut que souscrire aux sobres propos de l'ancien responsable du Bureau de communication, M. Daniel Thelesklaf : " La participation du secteur non bancaire est encore bien en dessous des attentes. " Les intermédiaires financiers éprouvent une certaine répugnance à procéder à de telles déclarations qui sont ressenties comme des opérations qui entachent la réputation de leurs établissements et non pas comme l'expression d'une vigilance et d'un comportement vertueux.     Aucune communication de soupçon chez les avocats à ce jour M. le Rapporteur : Combien y a-t-il eu de communications au Bureau depuis deux ans ? Me Didier de MONTMOLLIN ; Je n'ai pas de chiffres spécifiques aux avocats. D'après mes souvenirs, il y a eu environ 370 communications. M. le Rapporteur : Combien en provenance des avocats de votre OAR ? Me Didier de MONTMOLLIN : En l'occurrence, encore aucune. Par chance, nous n'avons pas eu de cas qui ont dû être rapportés. Mais cette mise en place est encore très récente [...] M. le Rapporteur : Alors qu'ils fonctionnent depuis plus d'une année, tous les OAR que nous rencontrons ne communiquent aucune information au Bureau de communication et n'ont jamais sanctionné aucun de leurs membres. Au même moment, la France est confrontée à des situations dans lesquelles on retrouve des fiduciaires et des avocats suisses qui blanchissent de l'argent dont la provenance s'est révélée illégale. Me Didier de MONTMOLLIN : Il y a là une question de temps. La loi n'est entrée en vigueur de manière partielle que le 1er avril 1998 et dans sa totalité, le 1er avril 2000. S'il y avait eu manquement à l'obligation de communiquer un soupçon avant l'entrée en vigueur de ces OAR, M. Huber aurait eu le pouvoir de proposer qu'une sanction soit prononcée par la section compétente de l'administration fédérale. Vous devez vous informer auprès de lui pour savoir s'il a eu ou non à utiliser ce pouvoir. Un intermédiaire financier qui viole l'article 9 ou 10 de la LBA est sanctionnable par le biais de M. Huber dès le 1er avril 1998. Toutefois, les OAR ne sont opérationnels que depuis le 1er avril 2000. Pour le moment, il serait prématuré de tirer des conclusions. Les statistiques, publiées par le bureau de M. Thelesklaf, démontrent que la plupart des annonces émanent encore principalement des banques. Cependant les banques, avant l'entrée en vigueur de la LBA, avaient déjà, depuis1997, une convention de diligence. D'où une sensibilisation plus grande qui a eu le temps de s'instaurer. Extrait de l'entretien de la Mission avec Me Didier de Montmollin, avocat au Barreau de Genève, en septembre 2000 A entendre de nombreux intervenants, tout ne serait qu'une simple affaire de temps et l'avenir de l'autorégulation semble se présenter pour le mieux du point de vue des OAR et ce processus devrait, à lui seul, permettre de lutter efficacement contre les risques de blanchiment des capitaux. Or ici ou là, des réflexions laissent à penser qu'il faudrait réagir plus largement en adoptant des législations complémentaires. Ainsi, le 21 août 2000, Mme Salika Wenger, parlementaire membre de l'Alliance de Gauche, a déposé à Genève au Grand Conseil, un projet de loi visant à empêcher les avocats inscrits au Barreau genevois de faire partie des conseils d'administration, sauf s'il s'agit d'une entité publique. Mme Wenger estime notamment que " trop d'avocats sont impliqués dans des affaires financières et qu'il faut empêcher la confusion des tâches " et que trop d'avocats " ont tendance à aider les entreprises à contourner les lois. " 27     Il importe de décréter une incompatibilité entre le métier d'avocat et celui d'homme d'affaires Article 1 : La loi sur la profession d'avocat, du 15 mars 1985, est modifiée comme suit : Article 7, alinéa 2 (nouveau) : Un avocat inscrit au tableau des avocats ne peut être administrateur, associé, gérant ou représentant d'une personne morale à but lucratif, sauf s'il s'agit d'une entité de droit public ou poursuivant un intérêt public, ou lorsqu'il assume la gestion de son patrimoine privé. [...] Extrait du Projet de loi déposé au Parlement du canton de Genève, le 21 août 2000 La question de la surveillance et d'une réglementation de la profession des gestionnaires de fortune indépendants, qui ne sont actuellement contrôlés que sous l'angle du respect de la législation anti-blanchiment, a été par ailleurs clairement posée par la commission Zufferey chargée de réfléchir à la surveillance des marchés financiers. S'agissant des gestionnaires de fortune indépendants qui font régulièrement l'objet de plaintes ou de réclamations de la part de leur clientèle, la commission a estimé que " l'absence actuelle de réglementation pour les gestionnaires de fortune indépendants en Suisse ou à partir de la Suisse ne correspond donc plus au standard en matière de gestion " et a conclu à la nécessité d'une réglementation des gestionnaires de fortune indépendants prévoyant notamment une autorisation fédérale de pratiquer, des garanties de solidité financière, l'existence de règles claires en matière de rémunération des gestionnaires, etc. Le rapport Zufferey souligne toutefois que cette nouvelle réglementation " exigera de la Confédération qu'elle mette à disposition les ressources administratives nécessaires et procède dans ce contexte à une comparaison des coûts et bénéfices qui en résulteront, faute de quoi il serait préférable de s'abstenir de toute nouvelle réglementation... " Il n'est donc pas interdit de s'inquiéter lorsque la presse fait régulièrement état d'affaires de blanchiment de capitaux où finissent par se retrouver en Suisse, fiduciaires, gérants de fortune ou avocats. Face à cela, l'atonie des OAR n'en est que plus préoccupante. C.- LES AFFAIRES CONTINUENT 1.- L'utilisation des fiduciaires a) Des mécanismes bien connus En juin 1997, le procureur général du canton de Genève, Bernard Bertossa, estimait qu'en l'an 2000, la majorité des Etats d'Europe et d'Amérique du Nord serait dotée de normes juridiques théoriquement destinées à lutter contre le blanchiment, mais que le combat des policiers et des magistrats n'était pas pour autant gagné. A l'appui de sa déclaration, le procureur de Genève citait deux exemples de circulation de l'argent du crime inspirés d'enquêtes qui avaient été menées à Genève.     " La justice impuissante " 1. X fait partie d'une bande de trafiquants spécialisée dans l'importation de cocaïne aux Etats-Unis. Les profits considérables qu'il retire de cette activité parviennent finalement en Suisse après avoir transité par des banques bahaméennes. Les comptes ouverts en Suisse le sont aux noms de sociétés " off shore " gérées par des fiduciaires. Ces comptes sont vidés au profit d'hommes de paille, qui font transporter les fonds dans un autre pays européen, d'où ils reviennent en Suisse, sur d'autres comptes bancaires ouverts aux noms d'autres sociétés exotiques. 2. La multinationale Y, basée dans le pays A, souhaite obtenir un important marché public dans le pays B. Au moyen de la " caisse noire " qu'elle a constituée, elle alimente le compte d'un avocat suisse, qui alimente à son tour le compte mis à sa disposition par un confrère. Tous ces transferts sont effectués au moyen de chèques bancaires au porteur. C'est également ce procédé qui est utilisé pour remettre les fonds, à la faveur de plusieurs centaines d'opérations, à des intermédiaires ressortissants du pays B, qui font créditer les chèques au profit d'autres ressortissants du même pays, auprès d'autres banques suisses. Les " décideurs " du pays B, ou leurs représentants, reçoivent les fonds à la faveur d'opérations de compensation. Ces exemples illustrent bien les obstacles auxquels les autorités judiciaires sont confrontées. La Tribune du 3 juin1997, article de M. le Procureur Bernard Bertossa - Blanchiment de l'argent : la justice impuissante Des comptes bancaires accueillants, des sociétés off shore qui en sont titulaires, des fiduciaires qui gèrent ces structures, des avocats qui interviennent et procèdent à des transactions diverses. Tous les acteurs sont là. Une rapide lecture de la presse française depuis ces cinq dernières années fait apparaître très régulièrement le rôle joué par des fiduciaires, se trouvant en Suisse, pour faire transiter ou recevoir des fonds douteux et confirme que les mécanismes décrits ci-dessus n'ont pas disparu. On peut ainsi citer pêle-mêle : - A propos de l'affaire Schuller, le juge d'instruction s'est rendu en compagnie d'une magistrate genevoise au siège de la fiduciaire Veripol dont plusieurs hommes politiques français avaient utilisé les services pour effectuer des transferts de fonds à Genève (Libération du lundi 20 mars 1995). - Dans l'affaire Sointra concernant la surfacturation du prix du blé dans un contrat avec le Yémen, les factures en cause ont été rédigées en Suisse par deux sociétés off shore au siège d'une fiduciaire genevoise. Les contrats ont donné lieu au versement de commissions suspectes de l'ordre de 3,6 millions de francs versés sur des comptes ouverts à la Société de Banques Suisses de Genève (SBS) (Libération du 1er juillet 1996). - Une avocate est radiée du barreau de Paris à la suite d'un détournement de fonds de clients de 16 millions de francs en 1992. Elle avait créé une société fiduciaire suisse et mis au point des " contrats de fiducie " pour lesquels elle proposait des placements à rendement mirobolant (dépêche AFP du mardi 3 mars 1998). - Concernant l'affaire Dumas, les enquêteurs retrouvent la trace d'un fax adressé par Mme Christine Deviers-Joncour au gestionnaire suisse de ses comptes bancaires, le financier Carlo Pagani, dirigeant d'un cabinet fiduciaire à Lugano, par lequel elle demande le retrait de 6 millions de francs (Le Monde du samedi 28 novembre 1998). - Dans le cadre des escroqueries réalisées aux dépens de l'Association pour la recherche sur le cancer (l'ARC) et estimées entre 200 et 300 millions de francs, en 1998, le juge d'instruction a recueilli le témoignage d'une dirigeante suisse de sociétés fiduciaires ayant participé au blanchiment de quelque 100 millions de francs entre 1983 et1996, détournés par l'ARC (dépêche AFP du samedi 6 février 1999). - Dans l'affaire de la MNEF, M. Pelletier a récupéré fin 1991, à Lyon, par les soins d'une fiduciaire suisse, 1,2 million de francs en espèces qu'il avait déposé quatre ans plus tôt sur un compte en banque à Zürich (Le Monde du jeudi 1er avril 1999). - Le CDS avait un compte en Suisse au nom de deux fiduciaires, Jacques et Sun Investissement, alimentées par un bureau d'études qui collectait les fonds auprès des entreprises (Libération du 6 décembre 1999). - Les commissions versées à Jean-Claude Méry par les entreprises attributaires de marchés publics parisiens étaient placées sur un compte ouvert à l'Union des Banques Suisses (UBS) au nom de la société panaméenne Farco Entreprise, elle-même administrée par une société fiduciaire genevoise Gestoval (Le Monde du 23 septembre 2000). - Le détournement de plusieurs dizaines de millions de francs depuis 1997 des comptes d'associations d'aide aux handicapés vers la société fiduciaire suisse Dominator qui avait fait à nouveau transiter ces fonds vers une autre fiduciaire avant qu'ils ne disparaissent ainsi que les dirigeants de la société (Le Monde du 6 octobre 2000). Au risque de lasser le lecteur, nous cesserons là cette énumération mais cette liste ne constitue qu'un aperçu et n'épuise pas la réalité. Certaines des affaires évoquées se sont déroulées avant l'entrée en vigueur de la loi LBA mais à une époque où s'appliquait déjà la Convention de diligence des banques que certaines fiduciaires, faisant de la gestion de fortune, avaient elles aussi décidé de respecter. b) L'atonie de la Chambre fiduciaire Aujourd'hui, de tels mécanismes sont toujours utilisés et devraient désormais déclencher des réactions de la part des OAR ou de l'Autorité de contrôle chargée de surveiller les sociétés fiduciaires dans leur activité de gestion de fortune ou de gestion de sociétés. Or il ne semble pas que de telles informations aient suscité des réactions particulières de la part des intermédiaires financiers non bancaires qui sont pourtant, depuis le 1er avril 1998, assujettis aux dispositions de la LBA concernant l'obligation de communiquer. Entendu par la Mission, le président de l'OAR de la Chambre fiduciaire, a indiqué que son organisme avait reçu l'agrément de l'Autorité de contrôle dès avril 1999, qu'il s'était doté d'un règlement propre et qu'il était prêt à fonctionner avant même la date d'entrée en application du volet de la LBA concernant les intermédiaires financiers. Néanmoins, fin septembre 2000, comme M. André Cuendet l'a confirmé à la Mission, " aucun cas n'est passé par l'OAR de la Chambre Fiduciaire ". Selon le président Cuendet, cette situation s'explique par des critères exigeants d'affiliation à cette OAR et le fait que la très bonne réputation de ses membres se répercute au niveau global de l'OAR. Ainsi, sur les 350 " membres - entreprises " inscrits à l'OAR de la Chambre fiduciaire qui est la principale des deux associations patronales, aucun ne s'est trouvé impliqué dans une affaire de blanchiment d'argent. Rappelons que l'OAR compte également, parmi ses membres, des " membres - personnes physiques ", qui sont plusieurs milliers. En septembre 2000, le Bureau de communication n'avait donc reçu aucune annonce en provenance d'un membre de cette OAR, qu'il s'agisse d'une affaire postérieure au 1er avril 2000 ou d'un cas ayant pris naissance avant cette date. Interrogé sur la résolution de ces cas antérieurs au 1er avril 2000, le président Cuendet a précisé ainsi la situation :     Nos membres ont eu l'obligation de créer des dossiers de surveillance s'agissant de toutes leurs relations d'affaires sensibles " M. le Rapporteur : Dans ces sociétés fiduciaires affiliées, comment le règlement de votre OAR va-t-il s'appliquer sur les dispositifs et dossiers en cours ? M. André CUENDET : Sur la base de notre règlement, nos membres ont eu l'obligation de créer des dossiers de surveillance s'agissant de toutes leurs relations d'affaires sensibles au sens de la LBA effectives à la date d'entrée en vigueur de la loi, y compris pour les relations pouvant remonter à plusieurs décennies. Ils ont dû créer des dossiers dans la mesure où ils n'existaient pas. Les fiduciaires qui font de la gestion de fortune devaient déjà, avant l'entrée en vigueur de la LBA, appliquer l'esprit de diligence, de la même manière que les banques. D'une manière générale, ce sont plutôt les petits bureaux qui ont quelques difficultés à s'adapter. Sur la base des contrôles commencés dès le 1er juillet, nous ferons un bilan. Nous sommes dans une période de transition car la loi vient d'entrer en vigueur. " Extrait de l'entretien de la Mission avec M. André Cuendet, président de l'OAR de la Chambre fiduciaire, septembre 2000 La Mission en est arrivée à la conclusion que toutes les fiduciaires évoquées dans les articles de presse précités n'appartenaient pas à l'OAR de la Chambre fiduciaire et doivent être membres d'une autre OAR, qui néglige ses obligations d'annonce et de diligence. 2.- Le cas de la BCGE Un cas cependant mérite une attention particulière, celui de la Banque Cantonale de Genève (BCGE) ou, plus exactement, de sa filiale française. Selon les propos tenus à votre rapporteur par l'ancien mandataire social de la Banque Cantonale de Genève à Lyon, M. Bernard Monnot, la BCGE réalisait des opérations de blanchiment en recourant au mécanisme de la fiduciaire.     La BCGE, faisant du blanchiment, a créé une fiduciaire " M. Arnaud MONTEBOURG : Vous allez nous expliquer en quoi, à vos yeux, les bilans de la Banque cantonale de Genève, pour les exercices 1996 et 1998, apportent la démonstration qu'il y aurait des activités de blanchiment au sein de cette banque. M. Bernard MONNOT : Le mécanisme utilisé peut difficilement être plus simple. Un chef d'entreprise dépose une somme - et c'est son affaire - par exemple un million, à la Banque cantonale de Genève à Genève. A ma connaissance, jamais personne à Lyon n'a imaginé que la filiale française prêtait la main à cet aspect-là, c'est-à-dire que les Lyonnais ou les Savoyards font leur affaire de déposer une somme X au guichet de la Banque cantonale de Genève en Suisse. La Banque cantonale de Genève, faisant du blanchiment en bande organisée et à échelle industrielle, a créé - ce dont je tiens confirmation de M. Subra lui-même - une fiduciaire censée regrouper juridiquement, probablement à leur insu, car cela ne leur plairait pas de savoir qu'ils sont dans une seule société, les déposants français qui ont mis cet argent à Genève. M. Arnaud MONTEBOURG : Vous voulez dire que la Banque cantonale de Genève maison mère contrôle les ayants droit économiques d'une société fiduciaire en Suisse... M. Bernard MONNOT : Oui. Le banquier dépositaire étant la Banque cantonale de Genève à Genève, mais la structure juridique une société fiduciaire, cet argent permettait aux déposants d'obtenir un crédit de même montant en France. Les Suisses étant particulièrement précis, tout indique que c'est au centime près le montant qui est dans la fiduciaire qui a été reprêté à court terme à la filiale française pour faire rigoureusement le même montant de crédit en France à des entreprises françaises. " Extrait de l'entretien avec le rapporteur de M. Bernard Monnot, ancien mandataire social de la BCGE de Lyon, le 21 octobre 1999 Entendu à son tour, M. Etienne Subra, ancien responsable de la Banque de France pour la région lyonnaise a fait les déclarations suivantes :     M. Bernard Monnot m'a parlé de l'existence de fiducie mais il ne m'a jamais parlé d'une véritable société fiduciaire " M. Arnaud MONTEBOURG : [...] Vous confirmez l'existence d'une fiduciaire et vous expliquez qu'il n'est pas démontré que ce sont les clients de la Banque cantonale de Genève à Lyon qui entreposeraient leur argent pour obtenir une contrepartie sous forme de crédits à Lyon. M. Etienne SUBRA : Je ne suis pas tout à fait d'accord sur votre première conclusion. M. Arnaud MONTEBOURG : Je vous en prie, vous pouvez la rectifier. M. Etienne SUBRA : Quand vous dites que je confirme l'existence d'une fiduciaire, non, je suis désolé ; je n'ai pas connaissance d'une fiduciaire ; je l'apprends aujourd'hui. M. Arnaud MONTEBOURG : Je crois que dans ce que vous avez dit précédemment, vous avez indiqué que vous connaissiez l'existence d'une fiduciaire et qu'à vos yeux elle n'était pas interdite. M. Etienne SUBRA : Non, pas exactement. [...] Je crois qu'il faut préciser les choses. Bernard Monnot m'avait dit en effet que la Banque cantonale de Genève utilisait la fiducie dans ses relations avec certains de ses clients ; pardonnez-moi, il faut rectifier en effet, je n'ai jamais eu connaissance, ni par lui ni par d'autres voies, de l'existence d'une société fiduciaire à proprement parler, c'est-à-dire d'un mécanisme monté par la Banque cantonale de Genève à Genève pour participer à tout l'échafaudage que Bernard Monnot vous a décrit ; je rectifie en effet ce qui est une erreur de ma part ou un malentendu. Bernard Monnot m'a parlé effectivement de l'existence de fiducie au sens juridique du terme, mais dans l'environnement de la Banque cantonale de Genève, il ne m'en a jamais parlé, ou je l'ai oublié ; il ne m'a jamais parlé, je serai très clair là-dessus, d'une véritable société ; c'est la seule contradiction que je me permets d'apporter à votre conclusion. " Extrait de l'entretien avec le rapporteur de M. Etienne Subra, ancien responsable de la Banque de France pour la région lyonnaise, le 12 novembre 1999 Malgré l'existence d'éléments troublants dont elle a eu connaissance, il semble que la Commission bancaire française ait fait preuve à l'égard de la filiale lyonnaise d'une certaine mansuétude et qu'elle ait choisi de se placer prioritairement sur un plan strictement prudentiel, plutôt que d'envisager la situation de cet établissement au regard du risque de blanchiment des capitaux. La Mission a, pour sa part, estimé qu'il convenait au contraire de porter à la connaissance des autorités judiciaires les éléments d'information qu'elle a pu recueillir dans le cadre de ses travaux. Aujourd'hui, la Banque cantonale de Genève est dans une situation difficile. A la fin des années 90, ses dirigeants se sont lancés dans une politique aventureuse d'octroi de crédits à des spéculateurs immobiliers et, fin 1999, les fonds propres de la BCGE ont atteint un ratio de 3 % par rapport aux " positions pondérées en fonction du risque " au lieu des 8 % exigés par l'ordonnance fédérale. Soutenue par la puissance publique, une Fondation de valorisation des actifs a été instituée par une loi du 19 mai 2000, afin d'y transférer 5 milliards de crédits à risque gagés par des biens immobiliers. Plusieurs plaintes ont été déposées contre les organes de la BCGE, notamment pour " faux dans les titres ", " gestion déloyale " de la part de l'audit externe, " omission de transmission de renseignements " à la Commission fédérale des banques, " blanchiment d'argent " via sa succursale française. Plus généralement, le cas de la BCGE illustre l'utilisation détournée des mécanismes classiques de la fiducie. Le dernier rapport du GAFI sur les typologies du blanchiment de capitaux 28 consacre un large développement à l'utilisation des fiducies et autres formations juridiques, telles que les établissements (Anstalts), fondations (Stifting ou Stichting) ou trusts, comme mécanismes actifs du blanchiment permettant de masquer l'identité du bénéficiaire ou du propriétaire de fonds d'origine criminelle. Les experts du GAFI insistent sur le fait que " les fiducies peuvent être exploitées pour brouiller un peu plus les liens entre le produit et l'activité illégale qui l'a généréet qu'elles servent notamment à occulter les divers aspects de mouvements de fonds liés à des mécanismes de blanchiment de capitaux ou de fraude fiscale. " Il convient par conséquent d'anéantir l'anonymat protecteur détourné à des fins criminelles, rendu possible par ces procédés juridiques de type fiducie, et de réglementer plus que sévèrement la constitution de telles structures juridiques. A l'initiative de la Mission, l'Assemblée nationale vient d'adopter, dans le cadre de la législation sur les nouvelles régulations économiques une disposition visant à contrôler plus sévèrement toutes les opérations financières faisant intervenir des structures juridiques opaques. La Mission approuve donc pleinement les propositions émises par le GAFI visant à faciliter les enquêtes relatives aux affaires de blanchiment de capitaux impliquant des fiducies.     Anéantir l'anonymat criminel · Etablir une réglementation relative à la constitution des fiducies et à l'agrément des professionnels intervenant dans ces opérations. La création d'un tel dispositif supposerait nécessairement d'imposer à ces professionnels d'appliquer les mêmes mesures préventives de lutte contre le blanchiment de capitaux que celles qu'emploient les institutions financières (à savoir, l'identification des clients, la conservation d'enregistrements, la déclaration d'opérations suspectes) et de recourir à des procédures convenables d'inspection afin de veiller au respect de ces dispositions. · Réglementer la forme des fiducies. Etablir des normes dans ce domaine pourrait passer par l'imposition d'une documentation normalisée aux fiducies qui pourrait varier en fonction des types de fiducies et pourrait prévoir l'abolition ou l'interdiction de certains types de fiducies (par exemple, " fiducies en aveugle " ou " fiducies à trou noir ", etc.) ou encore de certains aspects dommageables comme les " clauses de fuite " ou la possibilité pour le fiduciant de conserver le contrôle des actifs (à savoir les fiducies de protection d'actifs). · Imposer une obligation d'immatriculation aux fiducies. Instaurer une obligation d'immatriculation des fiducies garantirait une certaine transparence de ces montages juridiques ; toutefois, cela risque de se heurter à une forte résistance dans certaines juridictions pour des raisons à la fois pratiques et éthiques. Quelques juridictions imposent déjà l'immatriculation des fiducies auprès d'un registre central, principalement à des fins fiscales. En revanche, la plupart des juridictions dans lesquelles les fiducies existent n'ont pas de procédure d'immatriculation de ces structures. Une solution de compromis pourrait consister à inscrire les fiducies dans des registres auxquels seules les institutions financières et les autorités d'enquête et de tutelle publiques auraient accès. Une autre solution consisterait à n'imposer l'immatriculation qu'aux fiducies présentant certaines caractéristiques (couvrant des actifs d'une valeur supérieure à un certain seuil ou lorsque la fiducie est établie à des fins spécifiquement commerciales, par exemple). Point 30 du rapport du GAFI du 1er février 2001 sur les typologies du blanchiment de capitaux (2000-2001). IV.- UNE COOPÉRATION JUDICIAIRE À GÉOMÉTRIE VARIABLE En 1996, une poignée de magistrats européens lancent " l'Appel de Genève " pour faire connaître aux opinions publiques la difficulté de leur combat contre l'Europe du crime organisé et de la délinquance financière, cette " Europe de l'ombre " qui gangrène et menace l'Europe des citoyens. Ils dénoncent la partie inégale qui se joue entre les criminels dont les capitaux circulent à grande vitesse et les magistrats auxquels des années sont nécessaires " pour retrouver la trace de cet argent, quand cela ne s'avérera pas impossible ", en raison du refus de coopérer de nombreux territoires offshore. La coopération judiciaire à l'échelle du continent européen reste la seule chance pour lutter efficacement contre cette criminalité astucieuse. En septembre 1998, plusieurs parlementaires de la nouvelle Assemblée élue en 1997 ont pris l'initiative d'inviter les magistrats européens premiers signataires de " l'Appel de Genève " pour les assurer d'un soutien politique et ont décidé, à l'issue de cette rencontre, de créer une Mission d'information chargée d'identifier les obstacles à la lutte contre le blanchiment de l'argent dans les différents pays d'Europe.     L'Appel de Genève Conseil de l'Europe, traité de Rome, accords de Schengen, traité de Maastricht : à l'ombre de cette Europe en construction visible, officielle et respectable, se cache une autre Europe, plus discrète, moins avouable. C'est l'Europe des paradis fiscaux qui prospère sans vergogne grâce aux capitaux auxquels elle prête un refuge complaisant. C'est aussi l'Europe des places financières et des établissements bancaires, où le secret est trop souvent un alibi et un paravent. Cette Europe des comptes à numéro et des lessiveuses à billets est utilisée pour recycler l'argent de la drogue, du terrorisme, des sectes, de la corruption et des activités mafieuses. Les circuits occultes empruntés par les organisations délinquantes, voire dans de nombreux cas criminelles, se développent en même temps qu'explosent les échanges financiers internationaux et que les entreprises multiplient leurs activités, ou transfèrent leurs sièges au-delà des frontières nationales. Certaines personnalités et certains partis politiques ont eux-mêmes, à diverses occasions, profité de ces circuits. Par ailleurs, les autorités politiques, tous pays confondus, se révèlent aujourd'hui incapables de s'attaquer, clairement et efficacement, à cette Europe de l'ombre. A l'heure des réseaux informatiques d'Internet, du modem et du fax, l'argent d'origine frauduleuse peut circuler à grande vitesse d'un compte à l'autre, d'un paradis fiscal à l'autre, sous couvert de sociétés offshore, anonymes, contrôlées par de respectables fiduciaires généreusement appointées. Cet argent est ensuite placé ou investi hors de tout contrôle. L'impunité est aujourd'hui quasi assurée aux fraudeurs. Des années seront en effet nécessaires à la justice de chacun des pays européens pour retrouver la trace de cet argent, quand cela ne s'avérera pas impossible dans le cadre légal actuel hérité d'une époque où les frontières avaient encore un sens pour les personnes, les biens et les capitaux. Pour avoir une chance de lutter contre une criminalité qui profite largement des réglementations en vigueur dans les différents pays européens, il est urgent d'abolir les protectionnismes dépassés en matière policière et judiciaire. Il devient nécessaire d'instaurer un véritable espace judiciaire européen au sein duquel les magistrats pourront, sans entraves autres que celles de l'Etat de droit, rechercher et échanger les informations utiles aux enquêtes en cours. Nous demandons la mise en application effective des accords de Schengen prévoyant la transmission directe de commissions rogatoires internationales et du résultat des investigations entre juges, sans interférence du pouvoir exécutif et sans recours à la voie diplomatique. Nous souhaitons, au nom de l'égalité de tous les citoyens devant la loi, la signature de conventions internationales entre pays européens : · garantissant la levée du secret bancaire lors de demandes d'entraide internationale en matière pénale émanant des autorités judiciaires des différents pays signataires, là où ce secret pourrait encore être invoqué ; · permettant à tout juge européen de s'adresser directement à tout autre juge européen ; · prévoyant la transmission immédiate et directe du résultat des investigations demandées par commissions rogatoires internationales, nonobstant tout recours interne au sein de l'Etat requis ; · incluant le renforcement de l'assistance mutuelle administrative en matière fiscale. A ce propos, dans les pays qui ne le connaissent pas, nous proposons la création d'une nouvelle incrimination d' " escroquerie fiscale " pour les cas où la fraude porte sur un montant significatif et a été commise par l'emploi de man_uvres frauduleuses tendant à dissimuler la réalité. A cette fin, nous appelons les parlements et gouvernements nationaux concernés : · à ratifier la Convention de Strasbourg du 8 novembre 1990* relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime ; · à réviser la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, signée à Strasbourg le 20 avril 1959 ; · à prendre les mesures utiles à la mise en _uvre effective des dispositions du titre VI du traité de l'Union européenne du 7 février 1992 et de l'article 209 A du même traité ; · à conclure une convention prévoyant la possibilité de poursuivre pénalement les nationaux coupables d'actes de corruptions à l'égard d'autorités étrangères. Par cet appel, nous désirons contribuer à construire, dans l'intérêt même de notre communauté, une Europe plus juste et plus sûre, où la fraude et le crime ne bénéficient plus d'une large impunité et d'où la corruption sera réellement éradiquée. Il en va de l'avenir de la démocratie en Europe et la véritable garantie des droits du citoyen est à ce prix. * Bernard Bertossa, Edmondo Bruti Liberati, Gherardo Colombo, Benoît Dejemeppe, Baltasar Garzon Real, Carlos Jimenez Villarejo, Renaud Van Ruymbeke. C'est depuis la Suisse que ce combat a été lancé et la Mission tenait à rendre à nouveau un hommage appuyé à tous ceux des magistrats ou anciens magistrats suisses qui, comme MM. Bernard Bertossa, Paul Perraudin, Jacques Ducry, Paolo Bernasconi, Kaspar Ansermet ou Luca Marcellini, mettent toute leur énergie dans ce travail contre la criminalité économique. Ces magistrats ont fait de la coopération judiciaire internationale un élément-clé de cette lutte. Toutefois, la nature fédérale de la Suisse aboutit à faire coexister des réalités fort différentes d'un canton à l'autre, puisque ces derniers disposent d'une très large autonomie en matière judiciaire. De façon générale, la Suisse a développé sa coopération judiciaire sur la base de multiples conventions bilatérales qu'elle accorde sous la double réserve importante de l'exception fiscale et de l'existence de voies de recours qui entrave encore l'efficacité de l'entraide. A.- LA SUISSE COOPÈRE 1.- Fondements de la coopération suisse La coopération judiciaire suisse se fonde sur une série de textes internationaux ou bilatéraux, complétés par des dispositions de droit interne. La Convention européenne d'entraide judiciaire internationale en matière pénale du 20 avril 1959 (ceej) a été ratifiée par la Suisse, où elle est applicable depuis le 20 mars 1967. Des accords visant à la compléter et à faciliter son application ont, par la suite, été conclus avec la République fédérale d'Allemagne (13 novembre 1969), l'Autriche (13 juin 1972) et la France (28 octobre 1996)29. La Suisse et la France ont signé un traité additionnel, en vigueur depuis le 1er mai 2000, qui vise à simplifier et accélérer l'entraide judiciaire en matière pénale entre les deux pays. Les autorités judiciaires peuvent désormais s'adresser directement des demandes d'entraide sans passer par l'intermédiaire de l'Office fédéral de la police ou du ministère français de la justice. La CEEJ régit la procédure probatoire, mais ne contient aucune disposition relative à la saisie ou à la confiscation des valeurs. Ces questions sont réglées par la Convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime du 8 novembre 1990, en vigueur en Suisse depuis le 1er septembre 1993. Les relations d'entraide avec les Etats-Unis sont régies par un traité spécial sur l'entraide judiciaire en matière pénale (25 mai 1973), qui a été complété par diverses notes - en matière, notamment, d'entraide judiciaire dans des procédures administratives complémentaires à des requêtes portant sur des délits d'initiés - et un mémorandum d'interprétation (Memorandum of understanding, 10 novembre 1987). En outre, un certain nombre d'accords bilatéraux ou multilatéraux auxquels la Suisse est partie, contiennent des dispositions sur l'entraide judiciaire réciproque en matière pénale : il s'agit, par exemple, de la Convention européenne pour la répression du terrorisme, de la Convention internationale contre la prise d'otages, des conventions relatives à la répression de la traite des êtres humains, de l'esclavage, du faux monnayage ou du trafic de stupéfiants. Le droit interne est constitué par la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale (eimp) du 20 mai 1981, qui réglemente de manière globale cette entraide.  Cette loi n'est applicable que si les traités en vigueur ne prévoient pas expressément ou implicitement une autre solution (art. 1er, al. 1er). Comme il est cependant rare que les traités internationaux se prononcent sur le mode d'exécution d'une requête d'entraide judiciaire et qu'ils se contentent fréquemment de renvoyer cette question aux dispositions du droit interne de l'Etat requis, la loi eimp conserve une grande importance pratique : elle décrit en effet le détail de la procédure d'entraide et détermine notamment les moyens juridiques dont disposent les personnes visées par une telle requête. En outre, elle trouve à s'appliquer dans le silence des traités - par exemple, en matière de remise du produit de l'infraction (art. 74, al. 2) - voire, en l'absence de tout traité, pour déterminer les conditions auxquelles l'entraide peut être accordée (art. 1 à 6, 27 à 29, 63 à 67 et 76).  La loi EIMP est complétée par une ordonnance du Conseil fédéral du 24 février 1982, qui contient les dispositions réglementaires d'exécution de la loi (O-EIMP). L'entraide pénale suisse est accordée sous réserve de l'ouverture préalable d'une procédure pénale par l'Etat requérant. Ce principe connaît cependant des assouplissements. La justice suisse a notamment admis, dans une décision de la Cour de droit public du 21 décembre 1990, relative à l'affaire Marcos, que "  bien que l'Etat requérant n'ait pas encore ouvert de véritable poursuite pénale, les renseignements demandés peuvent néanmoins lui être transmis, étant destinés à lui servir de moyens de preuve dans la procédure qu'il s'est clairement engagé à introduire à bref délai... ". Le tribunal fédéral a donc autorisé, en l'espèce, la transmission des pièces bancaires détenues par la Société de Banque suisse. L'entraide pénale suisse répond par ailleurs au principe de spécialité et n'est par conséquent accordée que si les autorités requérantes utilisent les éléments de la demande aux fins d'investigation ou comme moyen de preuve dans une procédure relative à une infraction pour laquelle l'entraide judiciaire est octroyée. En application de ce principe, l'utilisation c'est à dire la communication aux autorités douanières et fiscales, des résultats de l'entraide judiciaire est exclue. Quant aux requêtes d'entraide provenant des Etats-Unis, elles sont exécutées conformément à la loi du 3 octobre 1975 relative au traité d'entraide de 1973, dont la principale différence avec l'EIMP réside dans le fait que les demandes d'entraide présentées par les Etats-Unis relèvent systématiquement de la compétence de l'Office fédéral de justice. L'entraide judiciaire suisse en matière pénale est à géométrie variable selon l'Etat requérant. Le régime particulier accordé aux Etats-Unis et à eux seuls par le traité du 25 mai 1973 et la loi fédérale du 3 octobre 1975 prise sur son fondement, l'attestent. Les Etats-Unis bénéficient ainsi d'un périmètre d'entraide judiciaire bilatérale étendu, à leur profit, à la lutte contre le crime organisé (art. 6 du traité). Par cette expression, " il faut entendre une association ou un groupe de personnes constitué pour une période relativement longue ou indéterminée, afin de se procurer ou de procurer à autrui des revenus ou d'autres avantages financiers ou économiques par des moyens partiellement ou totalement illégaux et de mettre ses activités illicites à l'abri de poursuites pénales, et qui, systématiquement et méthodiquement, cherche à parvenir à ses fins (...) en commettant ou en menaçant de commettre, pour une partie de son activité tout au moins, des actes de violence ou d'intimidation punissables dans les deux Etats ou [s'efforce] d'exercer une influence sur la politique ou l'économie, notamment sur les institutions ou les organisations politiques, les administrations publiques, la justice, les entreprises commerciales, les syndicats patronaux ou ouvriers ou d'autres associations d'employés " (id., al. 3). Les Etats-Unis bénéficient aussi d'une centralisation de la procédure au niveau de l'Office central de justice : c'est ainsi que " si l'exécution de la demande nécessite des investigations dans plusieurs cantons (...), l'office central peut charger une seule autorité de l'exécution " (loi du 3 octobre 1975, art. 3, § 2) et que l'office " peut confier l'exécution partielle ou totale d'une demande à l'autorité fédérale qui serait compétente si l'infraction avait été commise en Suisse. " (id., § 3). L'Office central peut ordonner, sur requête de l'Office central américain, des mesures provisoires en vue de maintenir une situation existante, de protéger des intérêts juridiques ou de préserver des moyens de preuve. A la différence du droit commun de la procédure d'entraide, les l'opposition et le recours formés contre ces décisions n'ont pas d'effet suspensif (art. 8, § 4). Dans ce pays qui se dit si attaché aux droits de l'homme, les Etats-Unis ont même obtenu que l'accès des ayant droits au dossier puissent être limité si " l'intérêt de la procédure conduite aux Etats-Unis l'exige " (art. 9, § 2, a) ! Surtout, les recours introduits contre la procédure au moment de sa clôture n'ont pas, en principe, d'effet suspensif (art. 19a, § 1). Par ailleurs, les Etats-Unis ont obtenu une extraterritorialisation de leur droit processuel : c'est ainsi que l'interrogatoire des personnes intéressées " peut être effectué conformément au droit de procédure américain " (art. 21 a,, § 1) si l'objet de cet interrogatoire " semble essentiel pour l'issue de la procédure américaine " (id., § 2, a). Cette formulation est si générale que seuls des actes mineurs apparaissent pouvoir y échapper... Une part essentielle de la coopération internationale de la Suisse s'effectue au sein de l'Union européenne, avec des pays appartenant à l'espace Schengen. Dans une intervention devant l'Association suisse des banquiers à Saint-Gall, Mme Ruth Metzler-Arnold, conseillère fédérale pour la Justice, remarquait le 1er septembre dernier que cette coopération se heurtait à des difficultés non négligeables : " Pour des raisons évidentes, il serait important, côté suisse, d'être partie au Système d'information Schengen. Celui-ci est aujourd'hui en fonctionnement dans presque tous les Etats membres de l'Union européenne. Il permet de rechercher, au plan international, des personnes et des objets à l'aide d'une banque électronique de données. " Malgré les divers efforts que nous avons consentis, nous n'avons pas encore réussi à nous relier à ce système. L'Accord de Schengen ayant été entre-temps incorporé au droit communautaire, il nous est pratiquement impossible d'en être partie, à part entière, vu que nous ne sommes pas membre de l'Union européenne. [...] Du fait de la ratification des accords bilatéraux avec l'Union européenne et leur mise en _uvre, un changement de paradigmes s'impose dans la politique européenne de la Suisse. Alors que jusqu'à présent, les considérations économiques primaient, la sécurité intérieure et la migration seraient, en premier lieu, concernées lors de nouvelles négociations avec l'Union européenne. " La Suisse a compensé cette difficulté avec la signature de multiples accords de coopération policière avec ses voisins et notamment avec la France. L'accord relatif à la coopération en matière policière et douanière signé entre la Suisse et la France en mai 1998 est finalement entré en vigueur le 1er octobre 2000. En pratique, cette coopération repose depuis cette date sur des procédures simplifiées et la possibilité d'exercer, en cas de délits graves, un droit de poursuite. Lorsque les policiers français pénétreront en Suisse, ils aviseront le centre de coopération police-douane (C.C.P.D.) et, inversement, celui-ci transmettra aux autorités nationales compétentes. Cet accord doit permettre la transmission d'informations sans requête formelle ainsi que l'échange de données relatives aux recherches de personnes et d'objets. La Suisse a conclu des accords bilatéraux du même type avec ses pays limitrophes et entend, par ce biais, éviter de devenir une plaque tournante de la criminalité transfrontalière et de la migration illégale. 2.- L'exception fiscale et sa dérogation, l'escroquerie fiscale En matière de coopération judiciaire internationale, la Suisse refuse son assistance dans une série de cas d'exceptions classiques : · Violation des articles 5 - irrégularité de la détention, non-communication à l'intéressé des motifs de son arrestation, absence de contrôle du juge, etc. - et 6 - respect des droits de la défense, droit à être jugé par un tribunal ordinaire, respect de la présomption d'innocence - de la Convention européenne des droits de l'homme ; · Poursuites engagées sur le fondement des opinions politiques, de l'appartenance à un groupe social déterminé ou à une ethnie, de la religion ou de la nationalité, etc. ; · Violation du principe du Non bis in idem - c'est-à-dire, lorsqu'une autorité étrangère sollicite une assistance dans une affaire qui a déjà fait l'objet d'une procédure pénale menée par les autorités suisses ; · Atteinte aux intérêts essentiels de la Suisse. Mais, outre ces hypothèses de type classique, la Suisse refuse également d'accorder l'entraide judiciaire en matière fiscale : " La demande est irrecevable si la procédure vise un acte qui paraît tendre à diminuer des recettes fiscales ou contrevient à des mesures de politique monétaire, commerciale ou économique " (art. 3, al. 3, eimp). La Suisse n'a pas ratifié le protocole additionnel n° 99 du 17 mars 1978 à la ceej du 20 avril 195930. Ce choix apparaît comme l'ultime expression de la stratégie suisse de captation des capitaux étrangers, sans considération de leur origine.  Dans ce but, la Confédération a décidé d'adopter une conception large de l'infraction fiscale, puisqu'il s'agit de " tout acte destiné à réduire une contribution fiscale, c'est-à-dire qui a pour but la soustraction d'impôts, de droits de douane ou d'autres contributions publiques "31. Au principe du refus de l'entraide en matière fiscale, la Suisse admet néanmoins trois exceptions pour lesquelles elle accepte d'accorder l'entraide : · d'une part, lorsque cette procédure vise à décharger la personne poursuivie (art. 63, al. 5 eimp)  · d'autre part, dans le cad